PPP項(xiàng)目在完成項(xiàng)目識(shí)別和項(xiàng)目準(zhǔn)備后，能否順利實(shí)施，關(guān)鍵在于采購(gòu)環(huán)節(jié)。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）、《政府和社會(huì)資本合作政府采購(gòu)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）對(duì)PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式和采購(gòu)程序作了明確規(guī)定。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)接受委托組織PPP項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格依照政府采購(gòu)法律法規(guī)，根據(jù)《指南》《辦法》規(guī)定的方式和程序組織實(shí)施。通過(guò)近年來(lái)的工作實(shí)踐和思考，筆者對(duì)集采機(jī)構(gòu)實(shí)施PPP項(xiàng)目的采購(gòu)流程作了如下梳理。
步驟1：做好項(xiàng)目采購(gòu)前的準(zhǔn)備工作
與一般的政府采購(gòu)項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目方案復(fù)雜，采購(gòu)環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)。集采機(jī)構(gòu)在拿到一個(gè)PPP項(xiàng)目后，首先要對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容進(jìn)行分析，了解項(xiàng)目?jī)?nèi)容和特點(diǎn)；要與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流，就項(xiàng)目方案進(jìn)行溝通、協(xié)商，了解項(xiàng)目在識(shí)別、準(zhǔn)備階段的有關(guān)情況，熟悉項(xiàng)目方案的具體內(nèi)容和要求。在此過(guò)程中，需要對(duì)項(xiàng)目方案中的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行審查，查驗(yàn)項(xiàng)目立項(xiàng)、審批手續(xù)的齊備性和項(xiàng)目資料的完整性；必要時(shí)，可組織專家進(jìn)行方案論證，并與潛在的社會(huì)資本及相關(guān)供應(yīng)商進(jìn)行溝通，全面掌握項(xiàng)目建設(shè)方案、預(yù)算構(gòu)成、收益及回報(bào)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、執(zhí)行、移交等過(guò)程中的相關(guān)內(nèi)容。其次，要與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議，明確委托代理事項(xiàng)以及雙方在項(xiàng)目采購(gòu)中的權(quán)利和義務(wù)。
步驟2：選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式
根據(jù)《指南》《辦法》有關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源?！掇k法》對(duì)公開(kāi)招標(biāo)方式適用范圍作了界定，同時(shí)提出，應(yīng)結(jié)合PPP項(xiàng)目情況和采購(gòu)需求特點(diǎn)，依照《政府采購(gòu)法》的有關(guān)規(guī)定，選擇恰當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式。需要注意的是，PPP項(xiàng)目一般都會(huì)超過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)，如因情況特殊需采取公開(kāi)招標(biāo)以外的非招標(biāo)方式，應(yīng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前報(bào)設(shè)區(qū)的市級(jí)財(cái)政部門審批。一般來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目方案在完成識(shí)別、準(zhǔn)備工作后，就已經(jīng)擬定了采購(gòu)方式，集采機(jī)構(gòu)可按照方案中批準(zhǔn)的方式組織采購(gòu)。
步驟3：開(kāi)展資格預(yù)審
《指南》《辦法》均明確規(guī)定PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審，也就是說(shuō)，不管采取何種方式進(jìn)行采購(gòu)，都必須實(shí)施資格預(yù)審。在一般的政府采購(gòu)項(xiàng)目中，資格預(yù)審并非強(qiáng)制性的前置程序，而在PPP項(xiàng)目中，無(wú)論采取哪種方式，都要求對(duì)參加采購(gòu)活動(dòng)的社會(huì)資本進(jìn)行資格預(yù)審。這是因?yàn)椋琍PP的本質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)，在PPP項(xiàng)目中，政府需要與企業(yè)建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系，因而希望通過(guò)前置的資格預(yù)審程序，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)參與投標(biāo)的社會(huì)資本進(jìn)行更為嚴(yán)格的篩選和把控，保障后期項(xiàng)目安全運(yùn)行。在PPP項(xiàng)目采購(gòu)中，通過(guò)發(fā)布資格預(yù)審公告，能夠邀請(qǐng)更多的社會(huì)資本參與采購(gòu)，實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。具體說(shuō)來(lái)，《指南》《辦法》明確，PPP項(xiàng)目采購(gòu)資格預(yù)審包括準(zhǔn)備資格預(yù)審文件、發(fā)布資格預(yù)審公告、邀請(qǐng)社會(huì)資本參與、進(jìn)行資格預(yù)審、提交資格預(yù)審結(jié)果報(bào)告等環(huán)節(jié)。
（一）編制資格預(yù)審文件。集采機(jī)構(gòu)開(kāi)展資格預(yù)審，需要編制資格預(yù)審文件，明確資格預(yù)審的程序和辦法。資格預(yù)審文件需明確PPP項(xiàng)目名稱、內(nèi)容、需求、采購(gòu)方案以及對(duì)社會(huì)資本的資格要求、社會(huì)資本申請(qǐng)資格預(yù)審須知、是否允許聯(lián)合體參與采購(gòu)活動(dòng)、資格預(yù)審申請(qǐng)響應(yīng)文件的格式和編制、提交要求和資格預(yù)審程序、辦法以及擬確定參與競(jìng)爭(zhēng)的合格社會(huì)資本的辦法、標(biāo)準(zhǔn)等。資格預(yù)審文件編制完成后，須經(jīng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)審核同意。
（二）發(fā)布資格預(yù)審公告。資格預(yù)審文件經(jīng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)審核同意后，集采機(jī)構(gòu)應(yīng)編寫并發(fā)布資格預(yù)審公告。資格預(yù)審公告包括項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購(gòu)需求、對(duì)社會(huì)資本資格的要求、社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的地點(diǎn)和截止時(shí)間。資格預(yù)審公告應(yīng)在省級(jí)及以上財(cái)政部門指定的政府采購(gòu)信息公告媒體上發(fā)布。提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于15個(gè)工作日。
（三）成立資格預(yù)審評(píng)審小組。集采機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立資格預(yù)審評(píng)審小組，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目采購(gòu)的資格預(yù)審評(píng)審工作。資格預(yù)審評(píng)審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評(píng)審專家共5人以上的單數(shù)組成，其中評(píng)審專家人數(shù)不得少于評(píng)審小組成員總數(shù)的2/3。評(píng)審專家可在政府采購(gòu)評(píng)審專家?guī)熘须S機(jī)抽取，如專家?guī)鞂＜也蛔?，可由?xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)推薦選定，但評(píng)審專家中至少應(yīng)當(dāng)包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評(píng)審專家身份參加資格預(yù)審的評(píng)審。
（四）提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件。社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)按照資格預(yù)審文件的要求，編制資格預(yù)審申請(qǐng)文件，并在提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件截止時(shí)間之前，向集采機(jī)構(gòu)提交書面資格預(yù)審申請(qǐng)文件以及能證明其資格、資質(zhì)的文件資料。
（五）進(jìn)行資格預(yù)審。資格預(yù)審評(píng)審小組按照資格預(yù)審文件規(guī)定的評(píng)審辦法，對(duì)社會(huì)資本提交的資格申請(qǐng)文件及證明文件進(jìn)行審查，判定其是否具備資格。資格預(yù)審分為基本資格審查和專業(yè)資格審查。其中，基本資格審查主要審查社會(huì)資本成立及開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所具備的資格條件是否合法有效，如法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照等證照是否合法有效；專業(yè)資格審查主要審查社會(huì)資本是否具有完成項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)所要求的專業(yè)資質(zhì)條件，以及是否具有完成項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)所需的能力和業(yè)績(jī)等。經(jīng)過(guò)評(píng)審，有3家以上社會(huì)資本通過(guò)資格預(yù)審的，集采機(jī)構(gòu)可繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。通過(guò)資格預(yù)審的社會(huì)資本不足3家的，應(yīng)在調(diào)整資格預(yù)審文件、公告內(nèi)容后重新組織資格預(yù)審。經(jīng)重新進(jìn)行資格預(yù)審后合格的社會(huì)資本仍不夠3家的，可以依法變更采購(gòu)方式。經(jīng)批準(zhǔn)采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式的，通過(guò)資格預(yù)審的社會(huì)資本只有兩家的，可繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)；只有1家的，則采購(gòu)應(yīng)予以終止。經(jīng)批準(zhǔn)采用單一來(lái)源方式的，參與競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)資本可以是一家。
（六）編寫資格預(yù)審結(jié)果報(bào)告。資格預(yù)審結(jié)束后，資格預(yù)審評(píng)審小組應(yīng)匯總資格預(yù)審評(píng)審情況，編寫資格預(yù)審結(jié)果報(bào)告。資格預(yù)審結(jié)果報(bào)告應(yīng)說(shuō)明資格預(yù)審的程序、方法，參與申請(qǐng)的社會(huì)資本數(shù)量、通過(guò)資格預(yù)審合格的社會(huì)資本名單、不合格的社會(huì)資本名單及不合格的原因等。評(píng)審小組成員應(yīng)在資格預(yù)審結(jié)果報(bào)告上簽字，對(duì)預(yù)審結(jié)果有異議的應(yīng)在報(bào)告上注明；既不簽字又不注明的，視為同意資格預(yù)審結(jié)果。資格預(yù)審結(jié)果應(yīng)告知所有參與資格預(yù)審的社會(huì)資本，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門備案。
步驟4：編制項(xiàng)目采購(gòu)文件
資格預(yù)審結(jié)束后，若通過(guò)資格預(yù)審的社會(huì)資本數(shù)量符合規(guī)定，則需編制項(xiàng)目采購(gòu)文件。按照所選擇的采購(gòu)方式，PPP項(xiàng)目采購(gòu)文件可分為招標(biāo)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件、單一來(lái)源采購(gòu)文件。無(wú)論是何種采購(gòu)文件，其內(nèi)容一般都應(yīng)包括采購(gòu)邀請(qǐng)，項(xiàng)目?jī)?nèi)容和要求，合同主要條款，競(jìng)爭(zhēng)者須知，競(jìng)爭(zhēng)者的資格、資質(zhì)要求以及應(yīng)提交的資格、資質(zhì)、資信及業(yè)績(jī)證明文件，競(jìng)爭(zhēng)者須提交響應(yīng)文件的格式、內(nèi)容和編制要求，對(duì)采購(gòu)程序的規(guī)定和相關(guān)政策依據(jù)說(shuō)明，提交響應(yīng)文件截止時(shí)間、開(kāi)啟時(shí)間及地點(diǎn)、保證金交納的數(shù)額和方式及不予退還的情形，項(xiàng)目評(píng)審方法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，確定中標(biāo)或成交的原則以及具體程序，對(duì)簽訂項(xiàng)目合同的程序和要求等內(nèi)容。
應(yīng)注意的是，PPP項(xiàng)目與一般政府采購(gòu)項(xiàng)目的一大區(qū)別在于，PPP項(xiàng)目的實(shí)施需要取得政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)。因此，PPP項(xiàng)目采購(gòu)文件中需明確政府對(duì)實(shí)施方案的批復(fù)和項(xiàng)目立項(xiàng)的相關(guān)審批文件，還應(yīng)明確項(xiàng)目合同必須報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府審核同意，在獲得政府同意前合同不得生效。PPP項(xiàng)目評(píng)審結(jié)束后，還要經(jīng)過(guò)采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判、簽署采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判備忘錄并公示談判結(jié)果后才能最終確定中標(biāo)、成交社會(huì)資本。因此，需在采購(gòu)文件中對(duì)采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判、簽署談判結(jié)果備忘錄及采購(gòu)結(jié)果公示作出規(guī)定。在PPP項(xiàng)目合同方面，如果項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)需要成立項(xiàng)目公司，則需在合同簽訂后，就項(xiàng)目公司與社會(huì)資本簽訂補(bǔ)充合同的內(nèi)容和程序作出相應(yīng)規(guī)定。此外，由于PPP項(xiàng)目采購(gòu)必須進(jìn)行資格預(yù)審，采購(gòu)文件中還應(yīng)明確是否允許未參加資格預(yù)審的社會(huì)資本參與競(jìng)爭(zhēng)并進(jìn)行資格后審等內(nèi)容。
與一般的政府采購(gòu)項(xiàng)目相同，PPP項(xiàng)目采購(gòu)文件編制完成后，須經(jīng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)審核、確認(rèn)同意。（作者：李平 單位：陜西省商洛市政府采購(gòu)中心）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
