編者按 單一來源采購(gòu)是只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)、不可預(yù)見緊急情況、為保證一致或配套服務(wù)從原供應(yīng)商添購(gòu)原合同金額10%以內(nèi)的情形下，采購(gòu)人向特定唯一的供應(yīng)商采購(gòu)的一種政府采購(gòu)方式。因?yàn)閱我粊碓床少?gòu)是政府采購(gòu)“公平競(jìng)爭(zhēng)”原則下的一種“個(gè)別”和“極端”的采購(gòu)方式，因此實(shí)踐中的使用要求也非常嚴(yán)格，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)方面在實(shí)施單一來源采購(gòu)時(shí)也是如履薄冰。另外，這種采購(gòu)方式中供應(yīng)商的唯一性決定了價(jià)格談判是單一來源采購(gòu)的關(guān)鍵。那么如何合法使用單一來源采購(gòu)方式？如何在價(jià)格談判中占據(jù)主動(dòng)地位？本期《政府采購(gòu)信息報(bào)》特推出專題進(jìn)行探討。
案例回放
近日，S市A單位欲采購(gòu)“移動(dòng)監(jiān)管系統(tǒng)通訊服務(wù)”，經(jīng)過篩選后，最終確定由當(dāng)?shù)氐腂代理采購(gòu)機(jī)構(gòu)為該項(xiàng)目提供采購(gòu)代理服務(wù)。
在該項(xiàng)目的委托代理協(xié)議達(dá)成之初，經(jīng)A單位要求，B采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)該項(xiàng)目采用了單一來源采購(gòu)方式，理由是“該項(xiàng)目采購(gòu)標(biāo)的性質(zhì)特殊，移動(dòng)信號(hào)發(fā)射基站必須達(dá)到10個(gè)以上”，并將C公司定為此次單一來源采購(gòu)的唯一供應(yīng)商，并在網(wǎng)上發(fā)布了單一來源采購(gòu)公示。
在單一來源采購(gòu)公示期間，相關(guān)供應(yīng)商提出質(zhì)疑，認(rèn)為該項(xiàng)目的采購(gòu)標(biāo)的不具有唯一性，盡管己方發(fā)射基站的數(shù)量未達(dá)到10個(gè)以上，但發(fā)射信號(hào)強(qiáng)度大，完全能夠滿足采購(gòu)方的采購(gòu)需求，因此認(rèn)為這是采購(gòu)人在招標(biāo)文件中蓄意設(shè)置的限制性條款，于是向政府采購(gòu)監(jiān)管部門反映情況。
當(dāng)?shù)刎?cái)政部門經(jīng)審查后，認(rèn)為相關(guān)供應(yīng)商的異議理由成立，要求采購(gòu)人變更采購(gòu)方式。就此，該項(xiàng)目的單一來源采購(gòu)方式得以終止，并更改為公開招標(biāo)的采購(gòu)方式。
但該項(xiàng)目后來的實(shí)施也可謂“多磨多難”：在經(jīng)過了最初的單一來源采購(gòu)流產(chǎn)后，公開招標(biāo)也流標(biāo)，最后經(jīng)過兩輪競(jìng)爭(zhēng)性談判，才確定由C公司以68萬元的價(jià)格競(jìng)標(biāo)成功，最終的成交價(jià)比236萬元的預(yù)算價(jià)低了71％！
問題導(dǎo)出
參與該項(xiàng)目的相關(guān)專家認(rèn)為，該項(xiàng)目的采購(gòu)標(biāo)的明確、采購(gòu)流程規(guī)范，可為什么采購(gòu)實(shí)施中卻一波三折？
事后分析總結(jié)發(fā)現(xiàn)，其中最重要一個(gè)原因就出在了最初采用的單一來源采購(gòu)方式上。
那么，該項(xiàng)目到底是否符合采用單一來源采購(gòu)的條件？
相關(guān)方在該項(xiàng)目采購(gòu)實(shí)施中的權(quán)責(zé)又該怎樣認(rèn)定？
案例點(diǎn)評(píng)
三方權(quán)責(zé)分析
采購(gòu)人--既已委托代理，豈可越權(quán)越位？
首先，作為采購(gòu)人的A單位，可否向B代理采購(gòu)機(jī)構(gòu)指定項(xiàng)目的采購(gòu)方式？答案是否定的。
《政府采購(gòu)法》規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)由采購(gòu)人與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議，依法確定委托代理的事項(xiàng)，約定雙方的權(quán)利義務(wù)”。《政府采購(gòu)法》還規(guī)定，采購(gòu)人享有委托權(quán)、自行選擇權(quán)、簽訂協(xié)議權(quán)、資格審查權(quán)、聯(lián)合權(quán)等，其中“自行選擇權(quán)”是指政府采購(gòu)人享有自行選擇代理采購(gòu)機(jī)構(gòu)的權(quán)利，以及“根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件”的權(quán)利。
本案中，采購(gòu)人“規(guī)定采購(gòu)方式的行為”顯然超出了法律規(guī)定的權(quán)利范圍，對(duì)代理機(jī)構(gòu)組織實(shí)施采購(gòu)活動(dòng)造成了干預(yù)，導(dǎo)致此次政府采購(gòu)行為偏離了正常的軌道。
代理機(jī)構(gòu)--實(shí)施代理行為，豈可逢迎失允？
在本案最初的單一來源采購(gòu)公示中，有一個(gè)采購(gòu)需求較為引人注目，即“移動(dòng)信號(hào)發(fā)射基站必須達(dá)到10個(gè)以上”。那么，這項(xiàng)采購(gòu)需求是否屬于限制性條款？
從相關(guān)供應(yīng)商的質(zhì)疑內(nèi)容不難看出，對(duì)發(fā)射基站規(guī)定數(shù)量而不是規(guī)定工作能力，與采購(gòu)宗旨顯然不吻合，確實(shí)屬于限制性條款。
既然明顯是限制性條款，那代理采購(gòu)機(jī)構(gòu)為什么還要如此設(shè)置呢？
筆者認(rèn)為，其業(yè)務(wù)能力缺陷，又無原則地迎合采購(gòu)方，進(jìn)而想方設(shè)法鉆法律空子、打法律擦邊球，這是最主要的原因，也應(yīng)該是問題的根本所在。
采購(gòu)實(shí)踐中，如何才能有效避免這種現(xiàn)象發(fā)生呢？
筆者認(rèn)為，一方面要不斷強(qiáng)化代理采購(gòu)機(jī)構(gòu)在整個(gè)采購(gòu)活動(dòng)組織實(shí)施中的地位，保障其法定權(quán)責(zé)，提高代理采購(gòu)采購(gòu)行為的獨(dú)立性、公正性。
另一方面，要切實(shí)發(fā)揮政府采購(gòu)監(jiān)督部門的監(jiān)管作用，健全政府采購(gòu)問責(zé)機(jī)制，使采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在實(shí)施采購(gòu)行為時(shí)時(shí)刻懷著敬畏事業(yè)、敬畏法律的心，真正做到謹(jǐn)慎發(fā)標(biāo)、規(guī)范招標(biāo)、公正定標(biāo)。
監(jiān)管部門--依法監(jiān)管，豈可“以參代管”？
該項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)，以單一來源采購(gòu)開始，以競(jìng)爭(zhēng)性談判結(jié)束，最終節(jié)支率頗高，采購(gòu)結(jié)果看似圓滿，但不能掩蓋采購(gòu)各方各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，這其中也包括政府采購(gòu)監(jiān)督部門的責(zé)任。
對(duì)于各方具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多大份額責(zé)任，筆者在此無法斷言。但筆者認(rèn)為，采購(gòu)監(jiān)管部門在此至少應(yīng)反思兩個(gè)問題：其一，單一來源采購(gòu)方式審批時(shí)，有無嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定的情形來判定？有無發(fā)現(xiàn)采購(gòu)方設(shè)置的限制性條款并責(zé)令改正？其二，單一來源采購(gòu)受到質(zhì)疑并終止后，對(duì)此次項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)中出現(xiàn)越權(quán)行為的A單位以及失責(zé)的B代理采購(gòu)機(jī)構(gòu)，有無開展實(shí)質(zhì)的問責(zé)和追責(zé)行動(dòng)？
如果沒有，那政府采購(gòu)監(jiān)督部門在此次項(xiàng)目的審批和監(jiān)督工作中顯然是失責(zé)的，不僅造成采購(gòu)活動(dòng)失敗，還影響了健康有序的政府采購(gòu)環(huán)境，損害了政府采購(gòu)的社會(huì)公信力。
單一來源采購(gòu)可行性分析
本案例中的項(xiàng)目，到底能否采用單一來源采購(gòu)方式？我們先來看看政府采購(gòu)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。
《政府采購(gòu)法》規(guī)定，符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購(gòu)：①只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的；②發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的；③必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過原合同采購(gòu)金額百分之十的。
本案例中，從相關(guān)供應(yīng)商提出的質(zhì)疑情況來看，該標(biāo)的并非只存在唯一的供應(yīng)商。那么，A單位為什么采用了單一來源采購(gòu)方式呢？
筆者認(rèn)為，主要有兩個(gè)方面的原因：一是，政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)宣傳教育不到位，采購(gòu)當(dāng)事人因?yàn)椴涣私庀嚓P(guān)法律法規(guī)，所以才出現(xiàn)了“以非專業(yè)指導(dǎo)專業(yè)”的情形。二是，采購(gòu)單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、內(nèi)控機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等缺失，要么因?yàn)楸O(jiān)督機(jī)制虛設(shè)，權(quán)力被無限放大，要么因?yàn)檫`法違規(guī)成本較低（即使被發(fā)現(xiàn)行政行為有錯(cuò)，改正就是），干脆知法犯法。
案例啟示
回顧該案例，留給我們的思考還有很多，譬如，單一來源采購(gòu)方式是政府采購(gòu)項(xiàng)目“在不得已情形下才采用的方式”，有一定的弊端和風(fēng)險(xiǎn)，《政府采購(gòu)法》也因此對(duì)單一來源采購(gòu)作了嚴(yán)格的限制性使用規(guī)定，因此實(shí)際工作中在確定采用單一來源采購(gòu)方式時(shí)，要慎之又慎，決不能以圖省事、時(shí)間緊、上級(jí)指定等為由，隨便選擇單一來源的采購(gòu)方式。
另外，該項(xiàng)目最終以低于預(yù)算價(jià)71％的價(jià)格成交。如此高的節(jié)支率，除了項(xiàng)目采購(gòu)實(shí)施方業(yè)務(wù)專業(yè)、談判經(jīng)驗(yàn)豐富、采購(gòu)方案設(shè)計(jì)合理外，還可能有一種情況，那就是采購(gòu)方在最初編制項(xiàng)目采購(gòu)預(yù)算時(shí)存在失察和失責(zé)的情況，所以造成了實(shí)際成交價(jià)和預(yù)算價(jià)差距懸殊。
本案例中節(jié)支率如此之高究竟是哪種原因？這還有待于當(dāng)事者深入思考和總結(jié)。（作者：冒銀飛）
來源：政府采購(gòu)信息網(wǎng)
