從2000年頒布的《招標(biāo)投標(biāo)法》到2012年制定的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)管理均屬于“正面清單”管理模式。這一模式對(duì)于規(guī)范招投標(biāo)管理曾經(jīng)起到了積極作用，但也逐漸暴露出一些深層次的問(wèn)題和缺陷。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)決定明確要求“建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則。實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類(lèi)市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”，本文擬在簡(jiǎn)要回顧我國(guó)招投標(biāo)管理發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，就“正面清單”和“負(fù)面清單”兩種新舊模式的異同談些粗淺的認(rèn)識(shí)。
一、我國(guó)招投標(biāo)管理的發(fā)展歷程
招投標(biāo)是我國(guó)建設(shè)工程的主要承發(fā)包方式，其發(fā)展歷程大致可以分為三個(gè)階段：
第一階段是探索嘗試階段，上世紀(jì)80年代，我國(guó)政府開(kāi)始探索招投標(biāo)管理和操作程序，成立了大量的招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)，施行工程招標(biāo)承包制，當(dāng)初沒(méi)有制定強(qiáng)制性要求，招投標(biāo)率不高；
第二階段是初步規(guī)范階段，上世紀(jì)90年代，建設(shè)部第23號(hào)令和《建筑法》的實(shí)施使我國(guó)招投標(biāo)管理制度更加規(guī)范，招投標(biāo)方式從以“議標(biāo)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤把?qǐng)招標(biāo)”為主。工程交易活動(dòng)由無(wú)形轉(zhuǎn)為有形，隱蔽轉(zhuǎn)為公開(kāi)；
第三階段是發(fā)展完善階段，2000年1月1日《招投標(biāo)法》的施行，招投標(biāo)方式從“議標(biāo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮_(kāi)招標(biāo)”，招標(biāo)領(lǐng)域也從單一的土建工程延伸到道路、設(shè)備、監(jiān)理等方面；
隨著信息化的發(fā)展，招投標(biāo)管理突破了傳統(tǒng)的投標(biāo)備案方式，紙版的招投標(biāo)文件由電子數(shù)據(jù)代替，減少了人為可操作的因素，降低了交易成本，提高了辦事效率。
二、“正面清單”模式的主要弊端
工程招投標(biāo)是進(jìn)行工程施工的首要環(huán)節(jié)，對(duì)工程施工效益造成直接影響。在工程招投標(biāo)工作中堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則是招投標(biāo)管理的核心，為建筑市場(chǎng)的順利發(fā)展提供良好的行為支持。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深化，《招投標(biāo)法》的執(zhí)行與建筑業(yè)日益發(fā)展之間的矛盾越來(lái)越明顯，招投標(biāo)過(guò)程中違反《招投標(biāo)法》的行為越來(lái)越普遍。2015 年中央巡視組公布了巡視央企的情況，其中6月12日披露的6家央企中有半數(shù)涉及招投標(biāo)問(wèn)題，其它單位有沒(méi)有“注水”或注了多少水，對(duì)業(yè)界引發(fā)了不小的波折。
（一）《招投標(biāo)法》的部分條款與開(kāi)放的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不適應(yīng)，招投標(biāo)涉及的層級(jí)多，部門(mén)多，不可避免的存在諸多潛在的腐敗因素，無(wú)形中增加了工程的成本。
招標(biāo)單位在招標(biāo)過(guò)程起著決定性的作用，通過(guò)編制招標(biāo)文件排斥潛在投標(biāo)人，控制信息發(fā)布剝奪投標(biāo)人參與投標(biāo)的機(jī)會(huì)，利用招投標(biāo)審核單位把關(guān)不嚴(yán)規(guī)避招投標(biāo)。
招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)利用自己的特殊身份，泄露標(biāo)底，在開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)階段以不平等的方式對(duì)待潛在投標(biāo)方，幫助招標(biāo)單位選擇中意的投標(biāo)單位。
投標(biāo)單位利用欺詐行為謀求中標(biāo)，投標(biāo)方借用資質(zhì)，違法分包、轉(zhuǎn)包現(xiàn)象普遍，投標(biāo)過(guò)程圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。
由此可見(jiàn)招投標(biāo)工作人為因素較多，《招投標(biāo)法》在實(shí)際施行過(guò)程中難以發(fā)揮其監(jiān)督執(zhí)法的職能，監(jiān)督不嚴(yán)，執(zhí)法不力。
（二）當(dāng)前招投標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義的優(yōu)質(zhì)低價(jià)的選擇投標(biāo)單位，而是投標(biāo)過(guò)程中存在惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成表面低價(jià)中標(biāo)，實(shí)際高價(jià)結(jié)算的情況。
制定《招投標(biāo)法》的目的是使建設(shè)單位在公開(kāi)、公平、公正的平臺(tái)下?lián)駜?yōu)選擇施工企業(yè)，然而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)追求利益最大化，導(dǎo)致招投標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)這一功能，甚至利用招投標(biāo)平臺(tái)將不合法的招投標(biāo)行為合法化。主要表現(xiàn)為：
招標(biāo)投標(biāo)單位在招投標(biāo)控制價(jià)編制過(guò)程中，操縱招標(biāo)控制價(jià)的編制，抬高招標(biāo)控制價(jià)水平，投標(biāo)單位借用資質(zhì)圍標(biāo)、串標(biāo)，陪標(biāo)，中標(biāo)價(jià)格幾乎都貼近招標(biāo)控制價(jià)，造成中標(biāo)價(jià)格虛高。
投標(biāo)單位在投標(biāo)過(guò)程中主動(dòng)壓價(jià)，低價(jià)中標(biāo)，卻在施工過(guò)程通過(guò)偷工減料節(jié)約成本，進(jìn)行不必要的變更設(shè)計(jì)增加工程造價(jià)等方式獲取工程利潤(rùn)，追求利潤(rùn)最大化。
投標(biāo)單位表面提出墊資優(yōu)惠，實(shí)際實(shí)施過(guò)程中想方設(shè)法的獲得政府財(cái)政支持，工程造價(jià)不減反增的現(xiàn)象較為普遍。
投標(biāo)單位在投標(biāo)過(guò)程中借用高等級(jí)資質(zhì)參與投標(biāo)，實(shí)際采取分包、轉(zhuǎn)包的方式由低等級(jí)資質(zhì)的單位施工，甚至以個(gè)人名義施工，導(dǎo)致中間環(huán)節(jié)的管理費(fèi)用增加，工程質(zhì)量也處于不可控狀態(tài)。
以上招投標(biāo)過(guò)程中帶來(lái)的負(fù)面影響不利于工程實(shí)體質(zhì)量，不利于工程造價(jià)的控制，不符合環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的理念。
（三）政府推行的招投標(biāo)服務(wù)平臺(tái)在某種程度上已經(jīng)成為招標(biāo)單位和施工單位的負(fù)擔(dān)。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建設(shè)單位需要采取“貨比三家”的方式的擇優(yōu)選擇施工企業(yè)，然而招投標(biāo)服務(wù)平臺(tái)管理制度不完善，導(dǎo)致部分建設(shè)單位為了迎合《招投標(biāo)法》而采用虛假招投標(biāo)和化整為零規(guī)避招投標(biāo)等方式進(jìn)行招投標(biāo)工作。主要表現(xiàn)為：
建設(shè)單位采用事先通過(guò)邀請(qǐng)幾家服務(wù)信譽(yù)好的，人員、設(shè)備、資金符合要求的企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)比選，擇優(yōu)選擇施工單位，后再報(bào)送造價(jià)信息平臺(tái)進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)的虛假招投標(biāo)行為。這種做法便于管理，節(jié)約資金，縮短了時(shí)間，但同時(shí)不可避免的產(chǎn)生了借用資質(zhì)、圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)以及操縱控制價(jià)編制的違法行為。
建設(shè)單位將建設(shè)項(xiàng)目化整為零規(guī)避招投標(biāo)。招投標(biāo)工作流程繁瑣，人為因素較多，招投標(biāo)時(shí)間較長(zhǎng)，這與現(xiàn)階段的建設(shè)速度不相匹配，同時(shí)招投標(biāo)的成本較高，建設(shè)單位為了規(guī)避招投標(biāo)，采取化整為零的違法行為選的方式確定中標(biāo)單位。
以上以上幾點(diǎn)反映了“正面清單”管理模式下招標(biāo)投標(biāo)管理給經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來(lái)的負(fù)面影響。如何探索政府在招投標(biāo)工作中發(fā)揮積極有效的作用，是當(dāng)前深化經(jīng)濟(jì)體制改革亟待解決的問(wèn)題。
三、推行“負(fù)面清單”管理模式的重要意義和核心內(nèi)容
所謂負(fù)面清單，相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”，列明了企業(yè)不能投資的領(lǐng)城和產(chǎn)業(yè)。在負(fù)面清單的基礎(chǔ)上，各類(lèi)市場(chǎng)主體可以依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。這表明負(fù)面清單屬于市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則。體現(xiàn)了政府推進(jìn)自身職能轉(zhuǎn)變，提高行政效率，履行組織社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能。
（一）推行“負(fù)面清單”管理模式的重要意義
從“正面清單”向“負(fù)面清單”的轉(zhuǎn)向，是政府依法放松管制的具體表現(xiàn)，“負(fù)面清單”管理模式，主要是通過(guò)減少經(jīng)濟(jì)管制，加強(qiáng)社會(huì)管制，將政府管制活動(dòng)納入法制領(lǐng)域。推動(dòng)政府管制活動(dòng)從事前轉(zhuǎn)向事中和事后，從嚴(yán)格管制走向放松管制，更多地依賴(lài)市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)功能，運(yùn)用法治方式來(lái)防范和治理政府放松管制后可能帶來(lái)的市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)。在招投標(biāo)管理中推行“負(fù)面清單”，有助于促進(jìn)招投標(biāo)市場(chǎng)健康有序的發(fā)展，提高政府治理現(xiàn)代化的廉潔透明度。
（二）推行“負(fù)面清單”模式的核心內(nèi)容是放寬準(zhǔn)入資格和嚴(yán)格禁入規(guī)定
我國(guó)全面深化改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，步入深水區(qū)的關(guān)鍵時(shí)刻，推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向法治經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的招投標(biāo)管理模式及寶鋼電子招投標(biāo)強(qiáng)化管控體系規(guī)范國(guó)內(nèi)建筑工程招投標(biāo)市場(chǎng)。
1.2015年中央巡視組披露的央企招投標(biāo)問(wèn)題不包括寶鋼，主要原因是寶鋼采用了全流程電子招投標(biāo)系統(tǒng)，該招標(biāo)系統(tǒng)由“e招標(biāo)學(xué)苑”招標(biāo)核心團(tuán)隊(duì)成員長(zhǎng)期主導(dǎo)建設(shè)。
招投標(biāo)管理有必要借鑒寶鋼電子招投標(biāo)管理模式，招投標(biāo)服務(wù)平臺(tái)建立完善全流程電子招投標(biāo)系統(tǒng)，包括建設(shè)投標(biāo)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)，投標(biāo)價(jià)格數(shù)據(jù)庫(kù)，招標(biāo)文件庫(kù)和評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)斓?，?shí)現(xiàn)評(píng)標(biāo)報(bào)告網(wǎng)上一鍵式生成和網(wǎng)上售標(biāo)，以完善的數(shù)據(jù)庫(kù)支持招投標(biāo)業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)化。將各項(xiàng)管控要求固化在系統(tǒng)內(nèi)，其中固定的評(píng)標(biāo)方式杜絕了領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)標(biāo)后打招呼和定標(biāo)的可能性；通過(guò)系統(tǒng)隨機(jī)抽取評(píng)標(biāo)專(zhuān)家，所有評(píng)標(biāo)記錄可供隨時(shí)抽查，保證評(píng)委會(huì)名單確定的公正性；評(píng)標(biāo)確定的中標(biāo)金額，自動(dòng)通過(guò)系統(tǒng)發(fā)送給建設(shè)主管部門(mén)自動(dòng)生成合同，避免隨意變更合同內(nèi)容。
該系統(tǒng)的建立將有利于降低差旅、紙張、印刷、通訊等費(fèi)用，使參與各方全面降低招投標(biāo)成本，提高招標(biāo)效率 。該系統(tǒng)將實(shí)現(xiàn)全過(guò)程信息監(jiān)控與追溯，有助于促進(jìn)招標(biāo)工作的公開(kāi)與透明，體現(xiàn)了“負(fù)面清單”模式下強(qiáng)化社會(huì)管制的作用。
2.完善招投標(biāo)的法制制度建設(shè)，將政府管制活動(dòng)納入法制領(lǐng)域。
制度建設(shè)覆蓋招標(biāo)管理、招投標(biāo)系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作、綜合問(wèn)題分析、服務(wù)范圍等各個(gè)方面。包括編制專(zhuān)家?guī)旃芾碇贫?、投?biāo)人信息庫(kù)管理制度、招標(biāo)人業(yè)務(wù)策劃管理制度、招標(biāo)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度、招標(biāo)監(jiān)督管理制度、投標(biāo)人異議處理管理制度等；完善并細(xì)化建設(shè)工程施工、設(shè)備采購(gòu)、材料采購(gòu)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等招標(biāo)管理制度。
比如，專(zhuān)家?guī)煨畔?yīng)包括專(zhuān)家名稱(chēng)，專(zhuān)家所在單位、職稱(chēng)、參與評(píng)標(biāo)項(xiàng)目名稱(chēng)，評(píng)審中標(biāo)單位名稱(chēng)等，便于考核專(zhuān)家評(píng)審質(zhì)量，促進(jìn)專(zhuān)家評(píng)審工作的公平性；
又如，投標(biāo)人信息庫(kù)內(nèi)容應(yīng)包括投標(biāo)人名稱(chēng)、資質(zhì)、履約記錄、商業(yè)道德記錄、履行納稅情況、繳納保險(xiǎn)業(yè)務(wù)情況等，并且每年更新投標(biāo)人專(zhuān)業(yè)人才、擁有大型機(jī)械設(shè)備清單、財(cái)務(wù)狀況、中標(biāo)項(xiàng)目名稱(chēng)、性質(zhì)、金額等信息，一方面可以避免虛假投標(biāo)資料，簡(jiǎn)化評(píng)審工作，另一方面促使投標(biāo)企業(yè)從提高自身素質(zhì)和內(nèi)部管理水平上下功夫；
推行無(wú)標(biāo)底及招標(biāo)控制價(jià)的招標(biāo)制度，一方面可以使投標(biāo)人在開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)條件下，降低投資成本，另一方面，還能杜絕標(biāo)底泄露及操作控制價(jià)編制等違法行為的發(fā)生，有效遏制腐敗。
3.推進(jìn)工程投資市場(chǎng)化進(jìn)程，放寬招投標(biāo)準(zhǔn)入資格，制訂禁入規(guī)定。比如將準(zhǔn)入資格放寬為：具有獨(dú)立資格的法定代表人，有與履行合同相適應(yīng)的人員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力、財(cái)務(wù)能力和管理能力；有完成合同所需的設(shè)備、設(shè)施等物質(zhì)條件、有曾經(jīng)執(zhí)行過(guò)類(lèi)似合同的經(jīng)驗(yàn)和良好的信譽(yù)、有履行合同的充足的資金來(lái)源或獲得資金的能力；有良好的履約記錄和良好的商業(yè)道德記錄。制定禁入規(guī)定為：已宣布破產(chǎn)的，未依法履行納稅和繳納社會(huì)保險(xiǎn)款項(xiàng)業(yè)務(wù)的；在招標(biāo)前一段時(shí)間內(nèi)曾被判為欺騙或職業(yè)犯罪的；在行政機(jī)關(guān)給予責(zé)令停止或取消資格的。放寬準(zhǔn)入資格，制定禁入規(guī)定有助于促進(jìn)投資市場(chǎng)公平有序的競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)投資環(huán)境的健康發(fā)展。
綜上所述，建筑工程招投標(biāo)工作的實(shí)施推動(dòng)了建筑領(lǐng)域良性運(yùn)作及快速發(fā)展，公開(kāi)、公平、公正的招投標(biāo)制度可以促進(jìn)政府部門(mén)“反腐工作”。通過(guò)分析國(guó)際國(guó)內(nèi)招投標(biāo)管理辦法，結(jié)合長(zhǎng)期以來(lái)的實(shí)踐證明，合理的招投標(biāo)制度可以為擇優(yōu)選擇施工企業(yè)提供可靠依據(jù)，有利于建筑企業(yè)提高自身資質(zhì)水平，優(yōu)化設(shè)備人員，改進(jìn)技術(shù)，提升競(jìng)爭(zhēng)力以獲得更多的合作機(jī)會(huì)，有利于建筑行業(yè)健康穩(wěn)定的發(fā)展，為廣大群眾提供真正的實(shí)惠。（作者：湖北省審計(jì)廳投資處 張娓娟）
來(lái)源：湖北審計(jì)網(wǎng)
