單一來(lái)源采購(gòu)是《政府采購(gòu)法》規(guī)定的三種政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式之一。2013 年財(cái)政部頒布的《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》 （ 財(cái)政部令第74號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《74 號(hào)令》）對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)的實(shí)施程序作了詳細(xì)的規(guī)定。
《貿(mào)易法委員會(huì)公共采購(gòu)示范法》（以下簡(jiǎn)稱《示范法》）是由聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)政府采購(gòu)工作組制定的規(guī)范公共采購(gòu)領(lǐng)域的示范性法律，最新版本在2011 年聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)第44 屆年會(huì)上審議通過(guò)，其適用指南《貿(mào)易法委員會(huì)公共采購(gòu)示范法頒布指南》（以下簡(jiǎn)稱《頒布指南》）在2012 年第45 屆年會(huì)上審議通過(guò)。2011 年版本的《示范法》及《頒布指南》是對(duì)1994 年版本的修訂。修訂工作自2004 年開(kāi)始。中國(guó)政府派出代表團(tuán)全程參加了修訂工作?！妒痉斗ā穼?duì)包括單一來(lái)源采購(gòu)的各種采購(gòu)方式的適用條件以及主要程序作了規(guī)定，《頒布指南》作了詳細(xì)的解釋。
由于單一來(lái)源采購(gòu)的非競(jìng)爭(zhēng)特性，產(chǎn)生腐敗及舞弊的風(fēng)險(xiǎn)較大，需要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范。本文借鑒《示范法》及《頒布指南》的規(guī)定和解釋，對(duì)我國(guó)單一來(lái)源采購(gòu)制度的完善提出了建議。
避免使用單一來(lái)源采購(gòu)的保障措施
由于單一來(lái)源采購(gòu)的非競(jìng)爭(zhēng)性，《示范法》及《頒布指南》對(duì)其使用進(jìn)行了嚴(yán)格的限制：
第一，明確規(guī)定采購(gòu)實(shí)體在選擇采購(gòu)方法時(shí)，應(yīng)當(dāng)在實(shí)際可行的限度內(nèi)求得最大程度的競(jìng)爭(zhēng)，單一來(lái)源采購(gòu)應(yīng)當(dāng)是在其他所有方法均已證明不合適的情形下才能采用的方法。
第二，對(duì)于《政府采購(gòu)法》第三十一條第（一）項(xiàng)規(guī)定的適用情形“只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的”，禁止采購(gòu)人在擬訂采購(gòu)標(biāo)的說(shuō)明時(shí)，人為地將有關(guān)市場(chǎng)局限于單一來(lái)源的做法。如果存在這種縮小說(shuō)明范圍的風(fēng)險(xiǎn)或做法，則應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)使用功能性說(shuō)明。
第三，對(duì)于《政府采購(gòu)法》第三十一條第（二）項(xiàng)規(guī)定的適用情形“發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的”，可以通過(guò)事先訂立無(wú)第二階段競(jìng)爭(zhēng)的封閉式框架協(xié)議進(jìn)行應(yīng)對(duì)。這需要事先按照定期出現(xiàn)或在某一時(shí)間框架內(nèi)出現(xiàn)的某種確定的需要和可能的需要訂立封閉式框架協(xié)議。
《示范法》所規(guī)定的無(wú)第二階段競(jìng)爭(zhēng)的“封閉式”框架協(xié)議，是指與一個(gè)或多個(gè)供應(yīng)商或承包商訂立，其中載明所有采購(gòu)條款和條件的框架協(xié)議。第一階段供應(yīng)商或者承包商所提交的投標(biāo)書(shū)即是最終投標(biāo)書(shū)，在采購(gòu)第二階段供應(yīng)商或承包商之間沒(méi)有進(jìn)一步競(jìng)爭(zhēng)。此類框架協(xié)議與傳統(tǒng)的采購(gòu)合同之間的唯一區(qū)別是，標(biāo)的是今后采購(gòu)的，通常在一段時(shí)期內(nèi)分批采購(gòu)。這類框架協(xié)議之所以是“封閉式”的，因?yàn)樵诳蚣軈f(xié)議訂立之后沒(méi)有任何新的供應(yīng)商或承包商能夠加入該協(xié)議。由于在第一階段事先已經(jīng)確定了所有的采購(gòu)條款和條件，并且確定了加入框架協(xié)議的供應(yīng)商或者承包商，就可以減少采購(gòu)程序的環(huán)節(jié)，提高采購(gòu)效率，從而避免因不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況而不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的情形發(fā)生。
第四，對(duì)于《政府采購(gòu)法》第三十一條第（三）項(xiàng)規(guī)定的適用情形“必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額百分之十的?！笨蚣軈f(xié)議也是一種可以替代單一來(lái)源采購(gòu)的可行辦法。
單一來(lái)源采購(gòu)適用條件的保障措施
如何保障單一來(lái)源采購(gòu)方式在實(shí)踐工作中的正常使用呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面著手：
第一，探索以事中、事后監(jiān)管取代行政審批。如果在不適當(dāng)?shù)那闆r下尋求使用單一來(lái)源采購(gòu)，由此產(chǎn)生的涉及審批環(huán)節(jié)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)可能更大。同時(shí)，對(duì)完全適當(dāng)?shù)那樾问褂脝我粊?lái)源采購(gòu)反而要獲得批準(zhǔn)，有可能造成時(shí)間和費(fèi)用的不必要浪費(fèi)。另外，由于政府采購(gòu)涉及面廣，其中不乏技術(shù)復(fù)雜的工程、貨物和服務(wù)，不論是采購(gòu)人還是審批機(jī)關(guān)，都難以對(duì)所有采購(gòu)標(biāo)的有較為全面的了解。過(guò)度依賴行政審批，難以對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)的適用進(jìn)行有效監(jiān)管。建議貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)行政審批改革，簡(jiǎn)政放權(quán)的決策和部署，逐步以事中、事后監(jiān)管代替對(duì)于包括單一來(lái)源采購(gòu)在內(nèi)的非招標(biāo)采購(gòu)方式的行政審批。
第二，對(duì)于《政府采購(gòu)法》第三十一條第（一）項(xiàng)規(guī)定的適用情形“只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的”，建議行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)這種情形下適用單一來(lái)源采購(gòu)的做法進(jìn)行定期檢查，以避免不當(dāng)使用此項(xiàng)理由，防止壟斷和腐敗。
第三，對(duì)于《政府采購(gòu)法》第三十一條第（二）項(xiàng)規(guī)定的適用情形“發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的”，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，緊急情況必須達(dá)到與不止一個(gè)供應(yīng)商或者承包商進(jìn)行談判，并且采購(gòu)的數(shù)量應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限于此種緊急情況所產(chǎn)生的需要量。
第四，對(duì)于《政府采購(gòu)法》第三十一條第（三）項(xiàng)規(guī)定的適用情形“必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額百分之十的”，不僅要在規(guī)模上，還要在時(shí)間上限制使用此種理由。可以規(guī)定添購(gòu)的時(shí)間距離原合同簽訂時(shí)間不能太長(zhǎng)，并避免多次進(jìn)行添購(gòu)的情況。
將采購(gòu)公告作為基本保障措施
為了嚴(yán)格限制和規(guī)范單一來(lái)源采購(gòu)方式的使用，建議借鑒《示范法》和《頒布指南》的規(guī)定和解釋，為單一來(lái)源采購(gòu)方式規(guī)定嚴(yán)格的采購(gòu)公告要求，將其視為一項(xiàng)基本保障措施。這種公告必須特別指明將使用單一來(lái)源采購(gòu)，而且必須提供采購(gòu)合同主要條款和條件概要。任何受到影響的供應(yīng)商或承包商都可以根據(jù)所公布的信息，對(duì)使用單一來(lái)源采購(gòu)而不使用另外一種適合特定采購(gòu)情形的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方法提出質(zhì)疑或投訴。
具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于《政府采購(gòu)法》為單一來(lái)源采購(gòu)規(guī)定的三種適用情形，除了《政府采購(gòu)法》第三十一條第（二）項(xiàng)規(guī)定的適用情形“發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的”之外，因其他情形適用單一來(lái)源采購(gòu)，都必須進(jìn)行采購(gòu)公告，不能因采購(gòu)價(jià)值低而豁免這一要求。
《74 號(hào)令》第三十八條僅僅對(duì)于只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)且達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額的貨物、服務(wù)項(xiàng)目規(guī)定了采購(gòu)公告要求，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)擬采用單一來(lái)源采購(gòu)方式的，在報(bào)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)之前，應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)指定媒體上公示，并將公示情況一并報(bào)財(cái)政部門(mén)。也就是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行采購(gòu)公告的情形只限于因采購(gòu)標(biāo)的的專屬性而適用單一來(lái)源采購(gòu)這一種情形，而且還對(duì)采購(gòu)預(yù)告規(guī)定了可豁免公告要求的采購(gòu)價(jià)值數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額的適用單一來(lái)源采購(gòu)的情形，以及因必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)而適用單一來(lái)源采購(gòu)的情形，以及按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的政府采購(gòu)工程適用單一來(lái)源采購(gòu)的情形，都可以不進(jìn)行采購(gòu)公告。如此一來(lái)，相關(guān)的供應(yīng)商想要在單一來(lái)源采購(gòu)方式被適用前提出質(zhì)疑或投訴就非常困難，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的公共監(jiān)督。
單一來(lái)源采購(gòu)方式實(shí)施過(guò)程中的保障措施
在單一來(lái)源采購(gòu)方式的實(shí)施過(guò)程中，也需要做好如下工作：
第一，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員與供應(yīng)商進(jìn)行談判，除非由于極端緊急情形而不可行。談判之前要盡量掌握充分的信息，比如采購(gòu)標(biāo)的的歷史價(jià)格，并制定有針對(duì)性的談判策略。談判過(guò)程中，在可行和適當(dāng)情況下可以請(qǐng)求供應(yīng)商提供市場(chǎng)數(shù)據(jù)或者澄清費(fèi)用，從而避免出現(xiàn)不合理的報(bào)價(jià)或者其他條款和條件，并要保證采購(gòu)標(biāo)的的質(zhì)量。
第二，單一來(lái)源采購(gòu)人員應(yīng)當(dāng)編寫(xiě)協(xié)商情況記錄，主要內(nèi)容包括：采購(gòu)前的公示情況；協(xié)商日期和地點(diǎn)，采購(gòu)人員名單；供應(yīng)商提供的采購(gòu)標(biāo)的成本、同類項(xiàng)目合同價(jià)格以及相關(guān)專利、專有技術(shù)等情況說(shuō)明；合同主要條款及價(jià)格商定情況。建議借鑒《示范法》第25 條的規(guī)定，要求采購(gòu)實(shí)體應(yīng)當(dāng)根據(jù)請(qǐng)求，將協(xié)商情況記錄的相關(guān)內(nèi)容披露給社會(huì)公眾，發(fā)揮公共監(jiān)督的作用。也可以為行政主管部門(mén)的監(jiān)督、審計(jì)提供便利。
綜上所述，我國(guó)《政府采購(gòu)法》借鑒了《示范法》的基本框架。相對(duì)于《示范法》及《頒布指南》的規(guī)定和解釋，我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域?qū)τ趩我粊?lái)源采購(gòu)方式的保障措施比較欠缺，不利于相關(guān)供應(yīng)商利用質(zhì)疑或投訴機(jī)制保護(hù)自身的合法權(quán)益，不利于充分發(fā)揮公共監(jiān)督的作用。對(duì)于單一來(lái)源采購(gòu)的適用，更多地還是強(qiáng)調(diào)設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門(mén)行政審批的作用。這既難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管，也可能增加審批環(huán)節(jié)腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。2015 年5 月12 日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議，李克強(qiáng)總理作了重要講話，要求各級(jí)政府要進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，以事中、事后監(jiān)管代替行政審批，建設(shè)服務(wù)型政府，做到“放”“、“管”“、“服”相統(tǒng)一，有效激發(fā)市場(chǎng)主體的活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。建議研究行政審批的替代方法，學(xué)習(xí)國(guó)際上已有的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，更科學(xué)地設(shè)計(jì)單一來(lái)源采購(gòu)的制度和法律體系，更好地發(fā)揮當(dāng)事人監(jiān)督以及公共監(jiān)督的作用，實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金的使用效益。由于我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域沒(méi)有關(guān)于包括單一來(lái)源采購(gòu)在內(nèi)的非招標(biāo)采購(gòu)方式的法律規(guī)定，實(shí)踐中，某些國(guó)有企業(yè)借鑒政府采購(gòu)領(lǐng)域的法律規(guī)定，制定了本企業(yè)的非招標(biāo)采購(gòu)方式管理規(guī)定，這是值得肯定和鼓勵(lì)的做法。這些國(guó)有企業(yè)也可以借鑒《示范法》及《頒布指南》的規(guī)定和解釋，完善本企業(yè)的管理規(guī)定，既可以提高國(guó)有資金的使用效益，又可以為立法和實(shí)踐積累經(jīng)驗(yàn)。（作者：商務(wù)部條約法律司 葛曉峰）
來(lái)源：政府采購(gòu)信息網(wǎng)
