政府預算是按照一定的法律程序編制和執(zhí)行的政府年度財政收支計劃，在我國，經(jīng)全國人民代表大會通過的政府預算具有法律效力，在執(zhí)行過程中不能隨意更改。政府采購預算作為政府預算的重要組成部分，也不例外。然而，近期筆者關注到，某政府采購項目竟然出現(xiàn)了招標公告的預算金額和中標公告的預算金額不符的現(xiàn)象，且中標金額高于招標公告中的預算金額。
2016年9月2日，中國政府采購網(wǎng)站發(fā)布了一則關于某高校音樂舞蹈教室及排練樓運動地板采購及安裝的公開招標公告。9月24日，發(fā)布了該項目的中標公告。對比前后兩份公告后，預算一欄的變更引起了筆者的注意和思考。招標公告顯示，該項目預算金額為150萬元；而在中標公告中，該項目竟以153.84萬元中標、成交。這明顯違背了《政府采購法》第三十六條的規(guī)定，即“投標人的報價均超過了采購預算，采購人不能支付的應予廢標”。同時，招標公告“項目內(nèi)容及需求”部分的第二條也明確指出，“投標人參加投標的報價超過該包采購預算金額的，該包投標（報價）無效，應予以廢標?！币虼?，此次招標應該作廢。有趣的是，筆者發(fā)現(xiàn)招標代理機構(gòu)很好地將這個故事“圓”了起來——再次細讀中標公告，預算一欄的金額竟變成了164萬元，本應廢標的采購項目，就這樣“成功”中標結(jié)束了。
在發(fā)布中標公告之前，筆者并未查閱到任何有關調(diào)整變更預算金額的通知或文件。如果不仔細觀察或有針對性地進行比較，類似預算金額的變更很難引起人們的注意。但是，預算金額的變更對于整個招投標過程乃至最終的中標結(jié)果都有著“牽一發(fā)而動全身”的影響。利益受損的相關主體不僅包括潛在供應商，也包括采購人本身。
首先，僅在最終的中標公告內(nèi)披露了變更的預算金額，對潛在供應商造成了信息上的不對稱，損害了其合法權(quán)益。對于預算金額的調(diào)整，如果采購方以及采購代理機構(gòu)并未及時甚至從未發(fā)布有關公告，對那些潛在的、還有機會參與競標的投標者而言，也是一種不公平，必然會損害他們的合法權(quán)益。其次，這對采購人而言也是一種損失。試想，原來不合理的預算金額使得一些有資格、有意愿的投標公司望而卻步，但他們沒有看到更改后的預算金額而放棄投標，導致采購人與這些優(yōu)質(zhì)的投標企業(yè)“擦肩而過”。最后，甚至還有一種可能，即150萬元的預算金額是合理的，只不過由于供應商之間形成共謀，迫使采購人以更高的價格成交，讓供應商獲得了更高的利潤。
此次采購項目預算金額變更的不透明，或許是在無法壓低最后成交價格的情況下，為了使成交金額限制在預算內(nèi)而不至于廢標，提高了中標公告中的預算金額。也有可能是采購人前期對預算的估計就有較大偏差，以致后來不得不對其進行更改。采購人可能僅僅是私下與所接觸的投標方達成協(xié)議，變更了預算金額。然而不管出于何種解釋，這種在采購項目中標前后變更預算金額的做法，既違背了《預算法》的精神，也違背了《政府采購法》的相關規(guī)定。
既然預算金額如此重要，那么，是否可以像上述案例中的這所高校那樣，在沒有任何說明的情況下隨意對其變更呢？如果不能，采取怎樣的措施才是合理合法的呢？
筆者認為，采購執(zhí)行中不能隨意變更預算。
第一，增加預算金額屬于預算調(diào)整，而法律對預算調(diào)整有著嚴格的限制，不允許隨意變更?！额A算法》第十三條規(guī)定，“經(jīng)人民代表大會批準的預算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預算為依據(jù)，未列入預算的不得支出”。第十四條規(guī)定，“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開”?！墩少彿ā返诹鶙l也規(guī)定，“政府采購應當嚴格按照批準的預算執(zhí)行”?？梢?，預算調(diào)整并不是件容易的事：一般不得調(diào)整，調(diào)整需經(jīng)法定程序，還應向社會公開。
第二，預算金額是招標公告以及招標文件的重要事項，其發(fā)生變化會直接影響供應商投標文件的編制以及投標供應商的數(shù)量，如果在投標截止前發(fā)生變化，必須做出更正通知。根據(jù)《政府采購法實施條例》第三十一條，采購人或者采購代理機構(gòu)可以對已發(fā)出的招標文件進行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的內(nèi)容可能影響投標文件編制的，采購人或者采購代理機構(gòu)應當在投標截止時間至少15日前，以書面形式通知所有獲取招標文件的潛在投標人；不足15日的，采購人或者采購代理機構(gòu)應當順延提交投標文件的截止時間。發(fā)出招標公告文件之后，不能未經(jīng)說明隨意更改項目預算金額。
筆者認為，此案例的正確做法是，項目預算調(diào)整必須經(jīng)過法定程序。如果預算調(diào)整發(fā)生在發(fā)布招標公告到投標截止日之間，應發(fā)布更正公告，“更正”發(fā)生在投標截止時間至少15日前的，可按期開標，更正公告距離投標截止日不足15日的，應順延提交投標文件的截止時間。如果因為在開標截止日之后出現(xiàn)投標報價普遍超過預算或者低于預算報價的供應商不足三家的情況，經(jīng)論證確屬預算編制不合理而導致預算金額太低的，應予以廢標，待預算調(diào)整后再進行招標。
此次不透明的預算金額變更，反映出現(xiàn)階段我國政府采購預算編制和管理存在的一些問題。其一，政府采購雖有法可依，卻在監(jiān)管環(huán)節(jié)以及對不正當行為進行約束和采取懲罰措施的環(huán)節(jié)落實得不到位。如果監(jiān)管到位，并有配套的一系列懲戒措施，想必此類招標過程中的不正當行為會得以糾正。其二，采購人要進一步提高對做好政府采購預算編制工作重要性的認識，并加強對預算金額評估方面的學習，力求使采購文件中的預算金額合乎市場規(guī)律。
相比普通的購買活動，政府采購兼具行政屬性和市場屬性，遵循公開透明、公平競爭、公正平等、誠實信用等原則。政府采購監(jiān)管部門、代理機構(gòu)、采購人等主體應充分認識到采購預算的重要性，遇到采購預算編制中出現(xiàn)的各類問題，應相互配合，采取合法合理的措施加以解決，為政府采購工作的順利開展奠定堅實基礎。（作者：孫秦章 許燊駿，系中央財經(jīng)大學財政稅務學院2014級資產(chǎn)評估專業(yè)本科生）
來源：中國政府采購報
