——上海市政府采購(gòu)中心副主任徐舟答學(xué)員問(wèn)
1.貨物和服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)，相關(guān)法律無(wú)規(guī)定或規(guī)定與《招標(biāo)投標(biāo)法》不一致時(shí)，怎么辦？
答：這涉及到法律適用的問(wèn)題。法律適用有一些基本原則，第一個(gè)就是法律位階，如上位法和下位法，那優(yōu)先適用上位法的規(guī)定。但是還有一些同一層級(jí)的法規(guī)之間，也有原則，即特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法等，這都是一些基本原則。
具體到本問(wèn)題，即對(duì)于政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，在《政府采購(gòu)法》（包括其實(shí)施條例以及財(cái)政部第18號(hào)令）和《招標(biāo)投標(biāo)法》（包括其實(shí)施條例）之間的法律適用問(wèn)題。我個(gè)人認(rèn)為，雖然在以往的實(shí)踐中，大家說(shuō)《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法“打架”打了很多年，但真正在采購(gòu)程序上、在招標(biāo)投標(biāo)的程序上，這兩法是沒(méi)有沖突的。雖然在一些具體條款上這兩個(gè)法律體系有差異，如招標(biāo)文件的提供期限，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的規(guī)定是不得少于5個(gè)工作日，而《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定是不得少于5日；還有中標(biāo)公告的發(fā)布，《政府采購(gòu)法》中叫中標(biāo)公告，公告期限是一個(gè)工作日，后面還有7個(gè)工作日的質(zhì)疑時(shí)效，而《招標(biāo)投標(biāo)法》中叫中標(biāo)候選人公示，公示期為3日，沒(méi)有另外的質(zhì)疑時(shí)效，供應(yīng)商對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果有異議的只能在3天的公示期內(nèi)提出。雖有不同，但不代表有沖突。因?yàn)樵谡袠?biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，《招標(biāo)投標(biāo)法》是一般法，《政府采購(gòu)法》是特別法，特別法可以在不違背一般法的原則精神的前提下作出不同于一般法的具體規(guī)定。如招標(biāo)文件提供期限，“不得少于5個(gè)工作日”只是比“不得少于5日”的規(guī)定更嚴(yán)。在對(duì)同一問(wèn)題都有規(guī)定的情形下，特別法優(yōu)先一般法適用。在招投標(biāo)的程序上、在等標(biāo)期上，盡管我們認(rèn)為貨物和服務(wù)的等標(biāo)期沒(méi)有必要像工程那樣長(zhǎng)，希望能夠縮短，但由于《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于等標(biāo)期的規(guī)定是“最短不得少于二十日”，考慮到法制的統(tǒng)一，還是要與其保持一致，不能突破其規(guī)定。所以說(shuō)兩法雖有不同，但并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性沖突。如果二者規(guī)定不同，按照哪個(gè)執(zhí)行？肯定是執(zhí)行《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定。因?yàn)槌饲懊嫠f(shuō)的特別法優(yōu)先一般法外，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八十四條還有專門規(guī)定：“政府采購(gòu)的法律、行政法規(guī)對(duì)政府采購(gòu)貨物、服務(wù)的招標(biāo)投標(biāo)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！比绻墩少?gòu)法》沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，而《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例有規(guī)定，那肯定得遵從《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定。這兩部法在其實(shí)施條例出臺(tái)之前，只是在監(jiān)管職責(zé)的劃分上沒(méi)有實(shí)現(xiàn)很好的協(xié)調(diào)，《政府采購(gòu)法》規(guī)定財(cái)政部門是政府采購(gòu)的監(jiān)督管理部門，而政府采購(gòu)的范圍包括貨物、工程和服務(wù)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》則是另一套監(jiān)管體系，是發(fā)改委負(fù)責(zé)總體指導(dǎo)和協(xié)調(diào)、各部門按職責(zé)分工對(duì)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。兩法在政府采購(gòu)工程的監(jiān)管上有沖突，但在招標(biāo)投標(biāo)程序上，它們是沒(méi)有沖突的。在兩法的實(shí)施條例出臺(tái)后，其監(jiān)管上也作了銜接，問(wèn)題也得以解決。
2.關(guān)于串通認(rèn)定，在采購(gòu)公告(或預(yù)公告)發(fā)布后，收到幾份雷同的質(zhì)疑函，是否可以認(rèn)定這幾家供應(yīng)商串通？如何處罰？
答：我個(gè)人的看法是不能認(rèn)定為串通。因?yàn)榇ㄒ话阒傅氖谴ㄍ稑?biāo)，而沒(méi)有“串通質(zhì)疑”的說(shuō)法，法律法規(guī)里也沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。從《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十四條以及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十九條、第四十條關(guān)于“惡意串通”“串通投標(biāo)”和“視同串通投標(biāo)”的規(guī)定來(lái)看，惡意串通或者串通投標(biāo)，是指為了謀求特定供應(yīng)商中標(biāo)、成交或者排斥其他供應(yīng)商的行為。供應(yīng)商為了顯得“人多力量大”而共同質(zhì)疑的行為，不宜認(rèn)定為惡意串通或串通投標(biāo)。認(rèn)定惡意串通是很嚴(yán)肅的法律活動(dòng)，必須要有法律依據(jù)和事實(shí)證據(jù)。當(dāng)前，我們提倡依法治國(guó)，法律上講“疑罪從無(wú)”原則，認(rèn)定串標(biāo)也可以參考這個(gè)原則。
3.地級(jí)市能否制定集中采購(gòu)目錄？限額標(biāo)準(zhǔn)以上能否指定部分品目，而不在指定品目的不強(qiáng)制走政府采購(gòu)？
答：集中采購(gòu)目錄的制定權(quán)在省級(jí)以上人民政府，地市級(jí)沒(méi)有目錄制定權(quán)。考慮到地方的實(shí)際需要，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第五條有一個(gè)授權(quán)性規(guī)定，即地方上可以確定分別適用于省本級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)的集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)。但是《條例》對(duì)于目錄制定的主體并沒(méi)有授權(quán)，制定主體還是省級(jí)人民政府或者其授權(quán)機(jī)構(gòu)（一般是省級(jí)人民政府財(cái)政部門）。實(shí)踐中，設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)可以提出適用于本行政區(qū)域的集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的建議或方案，報(bào)給省級(jí)人民政府或者其授權(quán)機(jī)構(gòu)，由其統(tǒng)一確定和公布。
采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的作用在于確定分散采購(gòu)的范圍。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二條關(guān)于政府采購(gòu)的定義，凡是達(dá)到采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目，均應(yīng)屬于分散采購(gòu)項(xiàng)目。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的這一立法本意，在采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上再指定部分品目，只有指定的部分品目才屬于分散采購(gòu)，非指定的品目則不屬于分散采購(gòu)，這種做法應(yīng)該是不允許的。從當(dāng)前中央本級(jí)和各地公布的集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，我個(gè)人也沒(méi)有看到有這種做法。
4.目前廣東省政府采購(gòu)目錄工程類中，集中采購(gòu)為B01裝修修繕工程，分散采購(gòu)目錄B99為其他工程。對(duì)于某學(xué)校一個(gè)1000多萬(wàn)元的學(xué)生宿舍區(qū)高壓線路配電工程，應(yīng)以何種方式采購(gòu)呢？是遵照《招標(biāo)投標(biāo)法》報(bào)發(fā)改委立項(xiàng)，進(jìn)入公共資源交易中心采購(gòu)，還是遵照《政府采購(gòu)法》采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商來(lái)采購(gòu)？能否按照B99的其他工程來(lái)采購(gòu)？
答：輸配電工程對(duì)應(yīng)的品目在B99其他工程的下一級(jí)子目里，不屬于B01裝修修繕工程。所以按照貴省的目錄，這個(gè)高壓線路配電工程屬于分散采購(gòu)工程項(xiàng)目。1000多萬(wàn)已經(jīng)超過(guò)了現(xiàn)行200萬(wàn)元的工程招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，按照兩法及其實(shí)施條例的規(guī)定，此項(xiàng)目屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程，應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式并適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，而不應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式來(lái)采購(gòu)。至于是否進(jìn)入公共資源交易中心采購(gòu)，就要看當(dāng)?shù)毓操Y源交易平臺(tái)改革的要求了。據(jù)我個(gè)人了解，建設(shè)工程項(xiàng)目招標(biāo)基本上都是要進(jìn)場(chǎng)交易的。
5.您能否以行政事業(yè)單位建設(shè)辦公樓為例，講解整個(gè)建設(shè)周期內(nèi)，年初上報(bào)政府采購(gòu)預(yù)算中一般需上報(bào)哪些采購(gòu)預(yù)算？
答：如果是一個(gè)新建辦公樓項(xiàng)目，這個(gè)就比較復(fù)雜了。建設(shè)項(xiàng)目程序多、周期長(zhǎng)，從項(xiàng)目建議書(shū)、可研到立項(xiàng)，之后才涉及到申報(bào)預(yù)算。項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位會(huì)負(fù)責(zé)編制工程項(xiàng)目的概預(yù)算書(shū)。建設(shè)工程的全部造價(jià)，一般包括建筑安裝工程費(fèi)用、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)用、其他工程費(fèi)用等。如果是一個(gè)簡(jiǎn)單的工程項(xiàng)目報(bào)預(yù)算，除了工程施工費(fèi)用，至少還要包括甲方的建設(shè)單位管理費(fèi)用、設(shè)計(jì)費(fèi)用、施工監(jiān)理、投資監(jiān)理費(fèi)用等。建議找專業(yè)的工程咨詢機(jī)構(gòu)咨詢。
6.經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)不是一級(jí)政府，政府采購(gòu)監(jiān)管由哪級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)？遇到舉報(bào)是否應(yīng)受理并進(jìn)行處理？開(kāi)發(fā)區(qū)的集中采購(gòu)業(yè)務(wù)應(yīng)由設(shè)區(qū)市的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理還是其他機(jī)構(gòu)？
答：政府采購(gòu)實(shí)行一級(jí)財(cái)政一級(jí)采購(gòu)，屬于哪一級(jí)的預(yù)算項(xiàng)目，其采購(gòu)就由哪一級(jí)的財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)不是一級(jí)政府，其財(cái)政部門應(yīng)該是上一級(jí)財(cái)政部門的派出機(jī)構(gòu)，而派出機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的行政主體，應(yīng)在派出主體的授權(quán)范圍內(nèi)行使行政管理職能。如果上級(jí)財(cái)政部門同意其受理政府采購(gòu)舉報(bào)，則其可以受理。從法律上來(lái)說(shuō)，最終的法律責(zé)任還是歸屬于派出主體的上級(jí)財(cái)政部門。
政府采購(gòu)的監(jiān)管是本級(jí)預(yù)算項(xiàng)目的采購(gòu)由本級(jí)財(cái)政進(jìn)行監(jiān)管，但政府采購(gòu)的執(zhí)行實(shí)施并非如此。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2009〕35號(hào)）精神，要打破集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)完全按行政隸屬關(guān)系接受委托業(yè)務(wù)的格局，允許采購(gòu)單位在所在區(qū)域內(nèi)擇優(yōu)選擇集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。所以，理論上來(lái)講，開(kāi)發(fā)區(qū)的集中采購(gòu)業(yè)務(wù)是可以由設(shè)區(qū)市的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理的。
7.某項(xiàng)目評(píng)標(biāo)結(jié)束后，評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)公布了第一、第二中標(biāo)候選人，確定第一中標(biāo)候選人為擬中標(biāo)人，但尚未公示中標(biāo)結(jié)果，也未發(fā)布中標(biāo)通知書(shū)。擬中標(biāo)人出具了書(shū)面材料表示放棄中標(biāo)并將材料交到了采購(gòu)單位。第一中標(biāo)候選人與第二中標(biāo)候選人的報(bào)價(jià)差別不大，此情況可否直接確定第二候選人為擬中標(biāo)人？還是采取其他處理方式？
答：?jiǎn)渭兙痛藛?wèn)題來(lái)說(shuō)，確定第二中標(biāo)候選人為中標(biāo)人是可以的，法律賦予了采購(gòu)人此項(xiàng)權(quán)利。但在這個(gè)案例中，第一中標(biāo)候選人若沒(méi)有正當(dāng)理由而放棄中標(biāo)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。另外，如果項(xiàng)目收取了投標(biāo)保證金，那么第一中標(biāo)候選人的投標(biāo)保證金將不予退還。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
