招標(biāo)方式是政府采購核心的要素之一。招標(biāo)的定義來自《招標(biāo)投標(biāo)法》第十條，即“招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)。公開招標(biāo)，是指招標(biāo)人以招標(biāo)公告的方式邀請不特定的法人或者其他組織投標(biāo)。邀請招標(biāo)，是指招標(biāo)人以投標(biāo)邀請書的方式邀請?zhí)囟ǖ姆ㄈ嘶蛘咂渌M織投標(biāo)”。《政府采購法》（為便于敘述，本文將政府采購的采購人、建設(shè)工程招標(biāo)的招標(biāo)人分別簡稱為采購人、招標(biāo)人）將公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)列為政府采購的方式，但并沒有提及其定義，也沒有像競爭性談判、詢價等采購方式一樣，對政府采購貨物、服務(wù)招標(biāo)的程序等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》進(jìn)行了明確：“政府采購的法律、行政法規(guī)對政府采購貨物、服務(wù)的招標(biāo)投標(biāo)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。應(yīng)該說，兩法雖有先后，不過法律關(guān)系和邊界是清晰的：政府工程采用招標(biāo)方式采購的適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，采用其他方式的適用《政府采購法》；政府采購貨物、服務(wù)，采用非招標(biāo)方式的，適用《政府采購法》，采用招標(biāo)方式的，“從其規(guī)定”。如何理解“從其規(guī)定”，在實(shí)際操作中存在不少爭議，因?yàn)椤墩少彿▽?shí)施條例》遲遲未能出臺。多年來，貨物、服務(wù)招標(biāo)采購活動中，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)各取所需、各行其是的現(xiàn)象屢見不鮮，學(xué)界、監(jiān)管部門也是爭議不斷。2014年3月《政府采購法實(shí)施條例》施行后，政府采購貨物、服務(wù)招標(biāo)制度更加完善，但是有關(guān)爭議仍然存在，特別是隨著公共交易平臺建設(shè)的推進(jìn)，各地政府采購中心被納入公共資源交易平臺，實(shí)行進(jìn)場交易，政府采購招標(biāo)的依據(jù)和定位更是成為了爭議的焦點(diǎn)。如何認(rèn)識政府采購貨物、服務(wù)招標(biāo)的法律基礎(chǔ)，如何完善政府采購招標(biāo)管理辦法，已成為政府采購制度體系建設(shè)的重大議題。筆者擬就政府采購貨物、服務(wù)招標(biāo)與建設(shè)工程招標(biāo)進(jìn)行比較，歸納分析《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的差異，供業(yè)內(nèi)同人研究參考。
一、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法
評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法是招標(biāo)的核心，兩法都將綜合評分法和最低評標(biāo)價法作為評標(biāo)方法，其表述看上去差別不大，但是兩法的前提和面臨的情境其實(shí)大不相同，評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法對評審過程和中標(biāo)結(jié)果的影響也是明顯的、實(shí)質(zhì)性的。
首先，政府采購更強(qiáng)調(diào)將滿足采購需求作為前提條件。政府采購貨物、服務(wù)品目繁多、標(biāo)的復(fù)雜，招標(biāo)文件編制或評標(biāo)過程中稍有不慎，很容易“魚目混珠”，而建設(shè)工程招標(biāo)中具備相應(yīng)資質(zhì)的投標(biāo)人較少出現(xiàn)不能滿足招標(biāo)需求的情況，招標(biāo)人更關(guān)注投標(biāo)人的資質(zhì)和業(yè)績。因此，與建設(shè)工程招標(biāo)相比，政府采購特別強(qiáng)調(diào)投標(biāo)必須滿足招標(biāo)文件的全部實(shí)質(zhì)性要求，投標(biāo)人的資格符合要求與投標(biāo)文件滿足全部采購需求同樣重要，只有專家和采購人代表都認(rèn)可、且全部滿足采購需求的投標(biāo)，才能進(jìn)入評價打分或比較報價的階段。
符合性審查與資格審查并重，是政府采購防止質(zhì)次價高的基礎(chǔ)，也是實(shí)踐中政府采購招標(biāo)容易忽視或混淆的地方。不經(jīng)過符合性審查就將所有投標(biāo)文件都交給評標(biāo)委員會，不是政府采購招標(biāo)的正確評標(biāo)方式?！墩少彿ā访鞔_規(guī)定由采購人對供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查，這也是常常被忽視的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，《政府采購法實(shí)施條例》則進(jìn)一步將明確采購需求確定為采購人最重要的職責(zé)，因此，政府采購的資格審查和符合性審查，主體責(zé)任在采購人，而不是評審專家或者采購代理機(jī)構(gòu)。也就是說，政府采購標(biāo)的是否符合采購需求，是采購人的責(zé)任，也是采購人代表的權(quán)力。對于政府采購招標(biāo)，只有進(jìn)入評價打分或比較報價階段，評審專家才能發(fā)揮主導(dǎo)作用，但并非決定性作用，這也導(dǎo)致兩法中關(guān)于評審專家的作用有著根本的差別。
其次，政府采購招標(biāo)的綜合評分法特別強(qiáng)調(diào)了評審因素的量化和與分?jǐn)?shù)設(shè)置的對應(yīng)。這是因?yàn)椋少徹浳?、服?wù)招標(biāo)采購無法像工程招標(biāo)一樣按照基本相同的量化指標(biāo)來評審，必須在招標(biāo)文件中針對不同的采購需求來明確綜合評分法的量化評審因素和分?jǐn)?shù)設(shè)置。評標(biāo)委員會應(yīng)根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的量化指標(biāo)獨(dú)立評審打分，客觀評分應(yīng)該是一致的，主觀評分的檔次也應(yīng)基本一致。而一些采購需求指標(biāo)無法描述或量化的貨物、服務(wù)項(xiàng)目，如樂器采購、軟件開發(fā)等，可以選擇競爭性談判等更適合的采購方式。評審因素的量化，將政府采購中的綜合評分法與工程建設(shè)中的綜合評定的差異表露無疑，且將抽簽、輪流等不規(guī)范的方式排斥在政府采購評標(biāo)方法之外，使評審打分更為規(guī)范，同時制約了評標(biāo)委員會評審的隨意性，為解決可能出現(xiàn)的質(zhì)疑投訴奠定了基礎(chǔ)，也為監(jiān)督管理部門進(jìn)行事后監(jiān)管提供了依據(jù)。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，所謂“正偏離”，不是政府采購評標(biāo)的正確概念。滿足采購人的采購需求是政府采購的基本前提，優(yōu)于或者超出采購需求不是偏離，因超出采購需求而扣分的做法是極其荒謬的。當(dāng)然，因超出采購需求而加分或價格扣除也是不合理的。
再次，《政府采購法實(shí)施條例》明確，技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物、服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用最低評標(biāo)價法。這也是兩法在評標(biāo)方法方面的重大差異。在招標(biāo)的實(shí)際操作中，無論是政府采購還是建設(shè)工程招標(biāo)，采用最低評標(biāo)價法的概率較低，以致社會大眾普遍將綜合評分法與公開招標(biāo)劃上了等號，包括一些從事政府采購工作的專業(yè)人員、監(jiān)管人員，也對此存有誤解。
事實(shí)上，最低評標(biāo)價法程序簡潔，參與各方職責(zé)分明且相互制約，部分供應(yīng)商串通投標(biāo)沒有意義，對需求明確的標(biāo)準(zhǔn)化商品而言，是一種較為簡單實(shí)用的采購方式，也是世界通行的采購方式。政府采購作為財政預(yù)算資金使用管理的延伸，以節(jié)約財政預(yù)算資金作為最重要的政策目標(biāo)，因此，在滿足采購需求的前提下最低價中標(biāo)，必將成為市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下政府采購招標(biāo)的中標(biāo)規(guī)則。在技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物、服務(wù)采購中，特別是市場上常見的大部分標(biāo)準(zhǔn)化商品和普通服務(wù)，最低評標(biāo)價法將逐漸成為政府采購招標(biāo)的主流評標(biāo)方法。而技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊、不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的采購項(xiàng)目，采用競爭性談判等非招標(biāo)方式更合適。在政府采購法律體系中，競爭性談判、詢價等非招標(biāo)方式的成交原則同樣為“不少于三家供應(yīng)商，滿足采購需求的前提下最低價成交”，政府采購招標(biāo)方式的中標(biāo)規(guī)則與非招標(biāo)方式的成交規(guī)則的統(tǒng)一，為我國《政府采購法》與國際政府采購協(xié)定（GPA）接軌鋪平了道路。
最后，政府采購的投標(biāo)報價是總價。這一點(diǎn)并非《政府采購法》的明文規(guī)定，但是，《政府采購法》要求政府采購嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，政府采購項(xiàng)目資金支付程序按照國家有關(guān)財政資金支付管理的規(guī)定執(zhí)行。即，《預(yù)算法》要求政府采購項(xiàng)目必須按總價進(jìn)行操作和管理。政府采購是財政預(yù)算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，是預(yù)算資金資產(chǎn)化或政府購買服務(wù)的重要轉(zhuǎn)化形式，政府采購項(xiàng)目起于部門預(yù)算，終于國庫集中支付，始終受控于批準(zhǔn)的財政預(yù)算，因此，政府采購也應(yīng)遵從《預(yù)算法》的要求。采購人必須公開采購預(yù)算，供應(yīng)商報價不得高于采購預(yù)算，投標(biāo)報價也必然是總價，不得高于采購預(yù)算，沒有總價的招標(biāo)和沒有總價的投標(biāo)不符合《政府采購法》的要求，也不符合《預(yù)算法》的要求。當(dāng)然，政府采購合同執(zhí)行按單價進(jìn)行結(jié)算，與按投標(biāo)總價評審并不矛盾，《政府采購法》還允許采購人用單一來源方式進(jìn)行不超過原合同總價10%的添購或者簽訂不超過原合同總價10%的補(bǔ)充合同。這是兩法評審規(guī)則的重大差異，更是公共資金管理和公共采購管理的理念差異。正是由于這種差異，有關(guān)部門不得不通過投資評審來處理適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的政府工程項(xiàng)目的支付矛盾，而不是按合同總價支付。無奈的背后，隱藏著市場競爭與行政審批的理念差異。
二、確認(rèn)中標(biāo)結(jié)果
關(guān)于認(rèn)定中標(biāo)結(jié)果，兩法規(guī)定的程序和公開內(nèi)容差別明顯。收到評標(biāo)報告后，政府采購項(xiàng)目由采購人在評審報告推薦的中標(biāo)候選人中按順序確定中標(biāo)供應(yīng)商，公告中標(biāo)結(jié)果，同時公告招標(biāo)文件；而建設(shè)工程招標(biāo)，招標(biāo)人自收到評標(biāo)報告之日起3日內(nèi)公示中標(biāo)候選人，公示期不得少于3日，國有資金占控股或主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。政府采購的中標(biāo)公告內(nèi)容是采購人確認(rèn)的中標(biāo)供應(yīng)商及其中標(biāo)結(jié)果；而建設(shè)工程招標(biāo)的中標(biāo)公告內(nèi)容是中標(biāo)候選人，中標(biāo)候選人不超過三個，并且標(biāo)明排序，所以才有第一、第二、第三中標(biāo)候選人之說，中標(biāo)人則是公示結(jié)束后再由招標(biāo)人確定。政府采購的中標(biāo)候選人只是備選對象，無需公告，只有改變中標(biāo)結(jié)果或者中標(biāo)供應(yīng)商放棄簽訂合同時，采購人才可以按中標(biāo)候選人的排序確定下一候選人為中標(biāo)供應(yīng)商，并重新公告。建設(shè)工程招標(biāo)的中標(biāo)候選人，除國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人外，理論上都有可能成為中標(biāo)人，且中標(biāo)人及中標(biāo)結(jié)果無需公告。對于使用財政預(yù)算資金的采購項(xiàng)目，包括適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的政府工程項(xiàng)目，無論依照《政府采購法》還是《招標(biāo)投標(biāo)法》，不按評標(biāo)報告推薦的順序確定中標(biāo)供應(yīng)商，都是違背法定中標(biāo)原則的做法。
此外，《招標(biāo)投標(biāo)法》沒有廢標(biāo)的規(guī)定。排名第一的中標(biāo)候選人因特定情形不再符合中標(biāo)條件的，招標(biāo)人可以按照中標(biāo)候選人名單排序依次確定其他中標(biāo)候選人為中標(biāo)人，也可以重新招標(biāo)；不能采取補(bǔ)救措施予以糾正的，招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)無效，應(yīng)重新招標(biāo)或者評標(biāo)。而《政府采購法》規(guī)定了四種應(yīng)予廢標(biāo)的情形，同時規(guī)定，除采購任務(wù)取消情形外，廢標(biāo)后應(yīng)重新組織招標(biāo)。廢標(biāo)的概念可以從評標(biāo)的前、中、后階段分別理解：評標(biāo)委員會開始評標(biāo)前，廢標(biāo)的意思不僅僅是不得開標(biāo)，而是提前公告終止；評標(biāo)過程中，廢標(biāo)的意思不僅僅是停止評標(biāo)，而是終止采購活動、已作出的評標(biāo)結(jié)果無效；評標(biāo)報告作出后，評標(biāo)結(jié)果無效?？傊瑥U標(biāo)將終止未開展或者正在進(jìn)行中的采購活動，已作出的評審結(jié)果無效，并且一般都需要重新組織采購活動。
除了廢標(biāo)，《政府采購法》對改變中標(biāo)結(jié)果的處理，按照重新評審變更結(jié)果、認(rèn)定中標(biāo)結(jié)果無效、評標(biāo)結(jié)果無效，分幾個層次作出了嚴(yán)格的規(guī)定：屬于分?jǐn)?shù)匯總錯誤等財政部規(guī)定的情形，采購人可以組織原評標(biāo)委員會進(jìn)行重新評審，并書面報告本級財政部門；違法行為影響中標(biāo)結(jié)果或者可能影響中標(biāo)結(jié)果，未確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商的，終止采購活動；中標(biāo)供應(yīng)商已經(jīng)確定但采購合同尚未履行的，撤銷合同，從合格的中標(biāo)候選人中另行確定中標(biāo)供應(yīng)商，即中標(biāo)結(jié)果無效；沒有合格中標(biāo)供應(yīng)商的，評標(biāo)結(jié)果無效，重新開展政府采購活動；采購合同已經(jīng)履行，給采購人、供應(yīng)商造成損失的，由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任；中標(biāo)供應(yīng)商拒絕簽訂合同的，采購人可以順序確定下一候選人為中標(biāo)供應(yīng)商。不難看出，無論是廢標(biāo)還是重新評審，或者認(rèn)定評標(biāo)結(jié)果、中標(biāo)結(jié)果無效，《政府采購法》并沒有提及監(jiān)督管理部門，而是將確認(rèn)中標(biāo)供應(yīng)商的權(quán)利交給了采購人。這就是真正意義上的“還權(quán)于采購人”，既將確認(rèn)中標(biāo)結(jié)果的權(quán)力交給了采購人，也將責(zé)任交給了采購人。保證招標(biāo)過程合法和中標(biāo)結(jié)果合法，成為了采購人不可推卸的責(zé)任。（作者：印鐵軍 單位：湖南省財政廳政府采購處）
來源：中國政府采購報
