政府采購實踐中，常常涉及投標文件或招標計劃的“撤回”與“撤銷”方面的問題?！俺坊亍迸c“撤銷”，雖然僅一字之差，但各自的概念內涵和法律效力各不相同。對于兩者之間的實質性區(qū)別，政府采購供應商尤其要厘清，以免參與招投標活動中的“撤回”（實際是撤銷）行為導致投標保證金一去不復還，從而造成損失。那么，“撤回”與“撤銷”到底有哪些不同？各自在政府采購中的法律效力又如何？本期《政府采購信息報》就此進行詳細分析，希望實踐中能正確理解和應用兩者，并且更好地保障招投標各方當事人的合法權益。
關于內涵概念
撤 回
概念 從字面上來講，撤回，簡單地說就是收回、取消原決定的意思。
內涵 “撤回”一詞，根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，其含義大概有兩種：
1.使駐在外面的人員回來：撤回軍隊、撤回代表。
2.收回（發(fā)出去的文件等）：撤回提案。
可見，依據(jù)上述解釋，“撤回”的詞義內涵重在“回”字這一動作的行為上，如撤回軍隊、代表，收回發(fā)出去文件等。
法律運用 “撤回”用在我國法律和行政法規(guī)之處不多見，關于其在相關法律條文中的運用，筆者舉例如下。
1. 《招標投標法》第二十九條規(guī)定，投標人可在提交投標文件的截止時間前撤回已提交的投標文件。
2. 《合同法》第十七條規(guī)定，要約可以撤回；第二十七條規(guī)定承諾可以撤回。
3. 《民事訴訟法》第一百五十六條規(guī)定，上訴人可以申請撤回上訴等。
撤 銷
概念 從字面上來講，撤銷是指由于行為具有瑕疵，因而需要予以糾正，以使法律關系恢復原來狀態(tài)。
內涵 根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，其含義也有兩種：
1. 取消：取消處分、取消職務。也作“撤消”。
2. 《新華字典》中對其的解釋為：從法律上取消，如撤銷法院判決。
由此可見，“撤銷”的詞義內涵，重在“銷”字這一狀態(tài)的描述之上，即銷掉效力、取消權利等。
法律運用 “撤銷”在我國法律和行政法規(guī)之中，出現(xiàn)的頻次相對于“撤回”而言較多，相關法律條文舉例如下：
1. 《合同法》第十八條規(guī)定，要約可以撤銷；
2. 《民法通則》第五十九條規(guī)定，被撤銷的民事行為從行為開始起無效；
3. 《立法法》第八十八條規(guī)定，撤銷法律、行政法規(guī)等法規(guī)的權限；
4. 《民事訴訟法》第一百五十三條規(guī)定，撤銷判決等。
《招標投標法實施條例》第三十五條，分為兩款規(guī)定了投標文件的撤回、撤銷及投標保證金的退還等內容。
主款為強制性規(guī)定，包括投標文件的撤回主體、撤回時點、撤回程序、投標保證金的退還責任及其期限；副款則為任意性規(guī)定，對于撤銷的投標文件，規(guī)定招標人擁有是否退還投標保證金的權利。
關于法律界定
在政府采購實踐活動中，關于投標文件（要約）“撤回”和“撤銷”的相關問題，主要見于法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中的一些規(guī)定。但目前，應該說政府采購相關法律法規(guī)之間對同一事項的規(guī)定存在不一致的現(xiàn)象，有些條文能夠互相補充，而有些條文甚至相互沖突，需要我們根據(jù)法律位階和效力層次判斷是否適用。
《招標投標法》
第二十九條 投標人在招標文件要求提交投標文件的截止時間前，可以補充、修改或者撤回已提交的投標文件，并書面通知招標人。補充、修改的內容為投標文件的組成部分。
《招標投標法實施條例》
第三十五條 投標人撤回已提交的投標文件，應當在投標截止時間前書面通知招標人。招標人已收取投標保證金的，應當自收到投標人書面撤回通知之日起5日內退還。
投標截止后投標人撤銷投標文件的，招標人可以不退還投標保證金。
《合同法》
第十七條 要約可以撤回。撤回要約的通知應當在要約到達受要約人之前或者與要約同時到達受要約人。
第十八條 要約可以撤銷。撤銷要約的通知應當在受要約人發(fā)出承諾通知之前到達受要約人。
第十九條 有下列情形之一的，要約不得撤銷：
?。?）要約人確定了承諾期限或者以其他形式明示要約不可撤銷；
?。?）受要約人有理由認為要約是不可撤銷的，并已經(jīng)為履行合同作了準備工作。
關于法律運用
《招標投標法》第二十九條僅對投標文件的“撤回”作出規(guī)定，并未涉及投標文件的“撤銷”情形。先期施行的《合同法》，則對要約做出“撤回”和“撤銷”兩種規(guī)定，如第十七條規(guī)定要約可以撤回，但撤回通知應在要約到達受要約人之前或者與要約同時到達受要約人；緊后的第十八條則規(guī)定要約可以撤銷，撤銷通知應在受要約人發(fā)出承諾通知之前到達受要約人。
政府采購招投標活動作為民事活動之一，受到《招標投標法》與《合同法》的雙重約束，在前述“二法”之間尋求聯(lián)系并達到平衡。筆者曾與同行研究分析并達成共識，認為：“招標公告”等同“要約邀請”，“投標文件”即為“要約”，“中標通知書”則是“承諾”。由此進一步推論，投標文件的提交即為“要約到達受要約人”，中標通知書的發(fā)出等同“受要約人發(fā)出承諾通知”。
依據(jù)上述共識，投標文件作為要約，應當滿足《合同法》關于要約的“撤回”和“撤銷”兩種規(guī)定，即同時存在投標文件的“撤回”和投標文件的“撤銷”兩種情形。依據(jù)《合同法》相關規(guī)定，投標文件提交截止日之前，投標文件作為要約尚未生效，此時所發(fā)生的“撤投標文件”行為為“撤回”；而在投標文件提交截止日之后至投標有效期終止之前，投標文件已經(jīng)產生要約效力，彼時所發(fā)生的“撤投標文件”行為已經(jīng)升格為“撤銷”。
對于投標文件“撤銷”引發(fā)的投標保證金是否退還的問題，建議招標文件從公平公正的角度出發(fā)，明示投標保證金退還或不退還的適用情形；如不退還，建議招標文件繼續(xù)明示投標保證金不予退還的明確條件和對應金額，避免招標投標雙方因此產生爭議，促進政府采購活動依法依規(guī)開展。
關于適用情形
在政府采購實踐活動中，撤回和撤銷兩個術語，運用最多的是在投標文件上。投標文件“撤回”與“撤銷”存在較大的法律差異，兩者應當分別適用于不同的情形。
一般而言，投標文件的“撤回”源于投標人的主觀因素，在投標截止日之前自愿放棄投標，從而避免投標保證金可能發(fā)生的損失。
投標文件“撤銷”往往非投標人的主觀自愿，更多源于客觀現(xiàn)實或者其他困境，不得不舍棄投標保證金以避免遭受更大的損失或者獲得額外收益。
對于撤回和撤銷在實踐中可能的適用情形，筆者作了如下分析。
投標文件“撤回”的適用情形
1.投標人認為市場競爭大、自身不具備優(yōu)勢，因而放棄投標。
2.投標人認為競爭環(huán)境缺乏公平、公正，不愿浪費時間、物力。
3.投標人已經(jīng)不再具備招標公告或者資審文件要求的合格條件，如資質降級、發(fā)生重大質量事故、許可證件被行政暫扣等。
4.投標人財務狀況發(fā)生問題，如基本賬戶被法院查封、缺乏投標保證金等。
5.投標文件出現(xiàn)重大失誤且無法進行修改，如中標后可能造成較大損失。
6.投標人采取的競爭“技巧”，故意致使投標人不足3家以便重新招標或不再招標。
投標文件“撤銷”的適用情形
1.投標文件出現(xiàn)重大失誤，如中標后造成重大損失，但因發(fā)現(xiàn)時機較晚，錯過撤回機會，如投標報價整體丟項或小數(shù)位錯誤。
2.投標人在開標后中標前出現(xiàn)重大變故導致無法履約的，如財務破產、營業(yè)執(zhí)照注銷等。
本文從概念內涵、法律界定、法律運用、相關適用情形等方面進行分析，并對投標文件的“撤回”和“撤銷”作了探討，尋找兩者間的異同，便于業(yè)內同行在政府采購中正確理解和靈活運用，從而推動政府采購活動依法依規(guī)開展。（作者：孫志濤 單位：中天世紀國際招標有限公司）
來源：政府采購信息報/網(wǎng)
