【對策建議】
政府采購是指國家各級政府為從事日常政務(wù)活動或提供公共服務(wù)等活動，依法利用國家財政性資金購買貨物、工程、服務(wù)等的行為。它是采購過程、采購政策、采購程序、采購管理的總稱，是一種對公共采購進(jìn)行管理的制度?？茖W(xué)、合理的政府采購有利于社會資源的充分利用，有利于提高財政資金的使用效果，因而是財政支出管理的一個重要環(huán)節(jié)。政府采購發(fā)源于歐美發(fā)達(dá)國家，它既是規(guī)范公共機(jī)構(gòu)采購行為的管理制度，又是政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下的有效調(diào)控手段，還是發(fā)達(dá)國家政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的重要工具。進(jìn)入20世紀(jì)后，政府采購日益成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的政策工具。隨著經(jīng)濟(jì)全球化，政府采購延伸到國際貿(mào)易領(lǐng)域。
我國政府采購制度破冰于20世紀(jì)90年代，旨在適應(yīng)我國公共財政管理制度的需要，是作為財政支出管理制度的一項內(nèi)容而提出來的。我國初期的政府采購根據(jù)國情定位在節(jié)支、防腐、提效上。經(jīng)過十幾年的改革，基本建立了以競爭為基石的政府采購制度，范圍不斷拓寬，規(guī)模持續(xù)增長，節(jié)支效果明顯，采購行為日趨規(guī)范，走出了一條從無到有、從點(diǎn)到面、從小到大的政府采購改革之路。隨著改革的深入，我國實(shí)行了促進(jìn)節(jié)能減排的綠色采購政策，建立了強(qiáng)制采購節(jié)能產(chǎn)品和優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品的基本制度，支持中小企業(yè)發(fā)展的政府采購政策框架基本形成，全面加強(qiáng)政府采購進(jìn)口產(chǎn)品審核管理，全國政府采購總量中進(jìn)口產(chǎn)品比例保持在３％以內(nèi)。這些政策的實(shí)踐，豐富了財政調(diào)控的方式和手段，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)，顯示出其作為宏觀調(diào)控手段的重要作用。但總體上，我國政府采購的政策作用仍不突出，現(xiàn)有政策體系不完善且碎片化，有效果但不顯著，政府采購作為國家重要經(jīng)濟(jì)政策工具的地位尚未確立，與發(fā)達(dá)國家政府采購所承擔(dān)的政策工具角色相比差距仍然比較大。
隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長，以前以大投入推動GDP快速增長的不可持續(xù)方式逐漸棄用，在去量化背景下，國家可運(yùn)用資源也開始集中在財政上。積極財政政策增加了市場供給，政府采購規(guī)模也隨之增加。但在注重節(jié)支、防腐、提效的治理思路下，我國采購規(guī)模的威力仍被封閉在體制內(nèi)，采購活動仍局限于行政管理體系內(nèi)，沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的與企業(yè)對接。而只有具體采購活動與企業(yè)直接對接，才能有效實(shí)現(xiàn)穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、調(diào)結(jié)構(gòu)、保創(chuàng)新、增就業(yè)等政策目標(biāo)。因此，實(shí)現(xiàn)政府采購發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，凸顯政策工具作用，是新常態(tài)的必然選擇。為充分發(fā)揮政府采購的政策作用，應(yīng)做好以下三方面的工作。
一是轉(zhuǎn)變觀念，樹立政策作用是政府采購主要目標(biāo)的意識。首先，準(zhǔn)確定位政府采購。政府采購不是政府購買，政府購買只是政府采購的載體，政府采購是在此基礎(chǔ)上通過立法來體現(xiàn)國家政治意志和實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)，是政府資源分配中的關(guān)鍵機(jī)制，是通過政府合同這一“裝置”，將財政資金有目的地注入供應(yīng)商所處的市場，最終給經(jīng)濟(jì)社會帶來巨大效應(yīng)。其次，準(zhǔn)確定位政府采購需求。政府采購以龐大的采購規(guī)模，可以引領(lǐng)企業(yè)，助力經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級；通過有傾向性采購政策可以修正市場造成的不公平，采購對象的技術(shù)指標(biāo)只是貫徹這一政策需求的載體。再次，正確定位政府的角色。目前的政府采購制度，將政府的主要角色定義為消費(fèi)者，但政府的真正角色是調(diào)控者，其工作就是利用自己手中的財政資源來引領(lǐng)企業(yè)、影響市場，最終實(shí)現(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)。
二是完善相關(guān)法律，為發(fā)揮政策作用創(chuàng)造條件。我國在法律定位上，政府采購的主要目標(biāo)仍是節(jié)支、防腐、提效，這是導(dǎo)致政府采購作用不能充分發(fā)揮的原因。由于政策作用仍處于從屬地位，因此采購方式和程序設(shè)計主要服務(wù)于節(jié)支、防腐，尤其是明確規(guī)定了公開招標(biāo)的主導(dǎo)地位。若要改變這種現(xiàn)狀，首先，重新定位政策作用，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)政府采購發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，將政策作用界定為政府采購的主要目標(biāo)。其次，將“操作法”改為“需求法”，實(shí)現(xiàn)真正的需求驅(qū)動。目前政府采購法關(guān)注焦點(diǎn)是程序合法和操作規(guī)范，因此將公開招標(biāo)居于主要地位。但要凸顯政策作用，應(yīng)將“操作法”改為“需求法”。政府采購?fù)ㄟ^合同條款的傾向性可以改變相關(guān)行業(yè)、從業(yè)人員的經(jīng)濟(jì)社會狀況，這也體現(xiàn)了政府采購政策目標(biāo)從供應(yīng)鏈開始影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。再次，加大競爭力度，強(qiáng)化透明和監(jiān)督。發(fā)揮政策作用，并非放棄節(jié)支、防腐。只要有充分競爭，節(jié)支就自然能夠?qū)崿F(xiàn)。而透明度和監(jiān)督，可以最大限度保證采購遠(yuǎn)離腐敗。
三是要積極加入GPA。隨著經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的深入，政府采購應(yīng)從國內(nèi)政策工具擴(kuò)展為影響國際貿(mào)易的政策工具。為了進(jìn)一步規(guī)范國際貿(mào)易，適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)形勢的變化，1979年原關(guān)貿(mào)組織達(dá)成《政府采購協(xié)議》（GPA），政府采購延伸到了國際貿(mào)易領(lǐng)域，成為以市場換市場的手段。經(jīng)歷多年的演變和調(diào)整，成員國的數(shù)量在不斷增加，輻射的范圍越來越廣，其涵蓋的市場份額越來越多，功能和作用日益凸顯，得到絕大多數(shù)成員國的認(rèn)同。我國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，特別是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府采購也應(yīng)成為國際經(jīng)濟(jì)活動中的重要領(lǐng)域。通過加入GPA可以為國內(nèi)企業(yè)走出去、擴(kuò)大海外基礎(chǔ)設(shè)施投資創(chuàng)造條件。（作者：白志遠(yuǎn) 單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)）
來源：《光明日報》
