案情
某采購人因供應(yīng)商供貨不符合政府采購合同且不能協(xié)商解決后，向法院提起訴訟，要求解除簽訂的政府采購合同并賠償損失。訴訟進(jìn)行中，供應(yīng)商通過法院主持，要求調(diào)解解決本案。供應(yīng)商向采購人提出了調(diào)解協(xié)議初稿，基本內(nèi)容如下：甲（即采購人）乙（即供應(yīng)商）雙方同意繼續(xù)履行《政府采購合同》。甲乙雙方在本調(diào)解協(xié)議簽訂后完成貨物的更換，具體如下：1.在本協(xié)議簽訂后的十五個(gè)工作日內(nèi)，乙方將原供應(yīng)給甲方的英國產(chǎn)超聲波流量計(jì)（型號(hào)為xxx）更換為德國西門子的超聲波流量計(jì)（型式批準(zhǔn)的編號(hào)：xxx）；2.在本協(xié)議簽訂后的十五個(gè)工作日內(nèi)，乙方將原供應(yīng)給甲方美國產(chǎn)鼎翼多普勒超聲波流量計(jì)更換為德國西門子超聲波流量計(jì)（多普勒式）（型式批準(zhǔn)的編號(hào)：xxx）；3.在本協(xié)議簽訂后三個(gè)月內(nèi)，乙方將原供應(yīng)給甲方美國產(chǎn)鼎翼照度計(jì)更換為XX照度計(jì)。同時(shí)，供應(yīng)商稱，如采購人對(duì)此無意見，即在法院主持下，雙方簽訂調(diào)解協(xié)議書。法院確認(rèn)調(diào)解協(xié)議合法有效并出具法院加蓋公章的調(diào)解書，調(diào)解書的法律效力等同于判決書。
問題
一、此調(diào)解協(xié)議是否合法？
二、采購人該如何處理此案？
分析
一、此調(diào)解協(xié)議不合法
此調(diào)解協(xié)議并非在案件處理過程中的對(duì)訴訟請(qǐng)求進(jìn)行調(diào)解處理協(xié)議，而是對(duì)政府采購合同的變更（在采購合同之外另行訂立協(xié)議）。采購人的訴訟請(qǐng)求是解除合同并賠償損失，而協(xié)議書關(guān)鍵內(nèi)容“甲（即采購人）乙（即供應(yīng)商）雙方同意繼續(xù)履行《政府采購合同》，甲乙雙方在本調(diào)解協(xié)議簽訂后完成貨物的更換”，已經(jīng)變更了訴訟請(qǐng)求。此調(diào)解協(xié)議并非按照采購人的訴訟請(qǐng)求調(diào)解解決案件，而是在繼續(xù)履行政府采購合同的前提下，通過更換貨物，改變了合同的標(biāo)的，即招標(biāo)采購需求中的貨物。合同標(biāo)的（采購標(biāo)的）明確是政府采購合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，通過法院的調(diào)解協(xié)議改變這一實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，這在招標(biāo)采購法律法規(guī)規(guī)章中是明確不允許的，是違法違規(guī)行為。相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定如下：
1、《政府采購法》第五十條 政府采購合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同。
2、《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條 招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。
第五十九條 招標(biāo)人與中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同的，或者招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，責(zé)令改正；可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款。
3、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十七條 招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定簽訂書面合同，合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。
4、《政府采購法實(shí)施條例》第六十七條 采購人有下列情形之一的，由財(cái)政部門責(zé)令限期改正，給予警告，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分，并予以通報(bào)：
（六）擅自變更、中止或者終止政府采購合同；
5、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十四條 采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件的約定，與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂書面合同。所簽訂的合同不得對(duì)招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性修改。
招標(biāo)采購單位不得向中標(biāo)供應(yīng)商提出任何不合理的要求，作為簽訂合同的條件，不得與中標(biāo)供應(yīng)商私下訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議。
第六十八條 招標(biāo)采購單位有下列情形之一的，責(zé)令限期改正，給予警告，可以按照有關(guān)法律規(guī)定并處罰款，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其行政主管部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)依法給予處分，并予通報(bào)：
?。ㄆ撸┰谡袠?biāo)過程中與投標(biāo)人進(jìn)行協(xié)商談判，或者不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購合同，或者與中標(biāo)供應(yīng)商另行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的；
6、《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》第十九條 采購人與成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在成交通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照采購文件確定的合同文本以及采購標(biāo)的、規(guī)格型號(hào)、采購金額、采購數(shù)量、技術(shù)和服務(wù)要求等事項(xiàng)簽訂政府采購合同。
采購人不得向成交供應(yīng)商提出超出采購文件以外的任何要求作為簽訂合同的條件，不得與成交供應(yīng)商訂立背離采購文件確定的合同文本以及采購標(biāo)的、規(guī)格型號(hào)、采購金額、采購數(shù)量、技術(shù)和服務(wù)要求等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議。
第五十二條 采購人有下列情形之一的，責(zé)令限期改正，給予警告；有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定處以罰款的，并處罰款：
?。ㄈ┪窗凑詹少徫募_定的事項(xiàng)簽訂政府采購合同，或者與成交供應(yīng)商另行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的；
二、法院不得違法調(diào)解
《民事訴訟法》第九十六條規(guī)定“調(diào)解達(dá)成協(xié)議，必須雙方自愿，不得強(qiáng)迫。調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反法律規(guī)定?！狈ㄔ涸谡{(diào)解中，不能僅根據(jù)合同法和民事訴訟法的一般規(guī)定，認(rèn)為合同當(dāng)事人協(xié)商一致就可以變更合同內(nèi)容，以及原告和被告協(xié)商達(dá)成調(diào)解協(xié)議就可以調(diào)解結(jié)案。法院主持下的調(diào)解必須依法進(jìn)行，調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反法律規(guī)定。此案調(diào)解協(xié)議改變了政府采購采購合同的標(biāo)的，調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容明顯違反了招標(biāo)采購的相關(guān)法律規(guī)定，法院應(yīng)依法審查調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容，拒絕確認(rèn)違法的調(diào)解協(xié)議。
值得注意的是，通過招標(biāo)和政府采購程序后簽訂的政府采購合同雖然也適用合同法，但有其特殊性，首先得適用特殊的政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法。就合同內(nèi)容的變更而言，招標(biāo)采購的法律作了嚴(yán)格的禁止性規(guī)定，不能根據(jù)《合同法》第七十七條“當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同?！钡囊?guī)定而認(rèn)為在合同履約、糾紛解決（如訴訟）中，政府采購合同當(dāng)事人只要協(xié)商一致就可以改變政府采購合同的內(nèi)容。
三、采購人應(yīng)拒絕簽訂此調(diào)解協(xié)議
綜上所述，此案的調(diào)解協(xié)議內(nèi)容違反了招標(biāo)采購的相關(guān)法律規(guī)定，采購人應(yīng)拒絕簽訂。如果采購人簽訂了此調(diào)解協(xié)議，則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任（前述的法律法規(guī)規(guī)章已經(jīng)有明確的規(guī)定）。如此案的政府采購合同仍然可以履行，則采購人和供應(yīng)商都需嚴(yán)格按照合同履約并分清責(zé)任賠償對(duì)方的損失。如合同無法繼續(xù)履行，則在解除合同并賠償損失后，采購人可以重新招標(biāo)采購。
在筆者看來，對(duì)于采購人而言，政府采購合同糾紛進(jìn)入到仲裁或者訴訟程序后，應(yīng)當(dāng)慎重通過調(diào)解來解決。眾所周知，政府采購合同的資金來源是財(cái)政性資金，其中的合同利益涉及到財(cái)政性資金的預(yù)算管理和使用規(guī)定，并非完全由采購人自由使用。同時(shí)，某些政府采購合同還涉及到國家利益和社會(huì)公共利益，在仲裁或者訴訟中，如果采購人通過調(diào)解而放棄部分合同利益，可能損害國家利益和社會(huì)公共利益，達(dá)不到政府采購合同的目的。雖然調(diào)解是在仲裁機(jī)構(gòu)或者法院的主持下進(jìn)行，但是調(diào)解協(xié)議的達(dá)成仍然是當(dāng)事方的自由，采購人放棄部分利益達(dá)成調(diào)解協(xié)議時(shí)，放棄的內(nèi)容可能與法律的規(guī)定不相符。因此采購人應(yīng)當(dāng)在熟悉政府采購相關(guān)規(guī)定的同時(shí)，慎重決策。（作者：沈德能）
來源：政府采購信息報(bào)/網(wǎng)
