編者按 在政府采購有關(guān)法律法規(guī)中，關(guān)于備案有兩項(xiàng)明確規(guī)定：一是政府采購合同備案，采購人應(yīng)自簽訂之日起七個(gè)工作日內(nèi)，將合同副本報(bào)同級政府采購監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門備案；二是政府采購實(shí)施計(jì)劃備案，采購人根據(jù)集采目錄、采購限額標(biāo)準(zhǔn)和已批復(fù)的部門預(yù)算編制完畢后報(bào)本級人民政府財(cái)政部門備案。但實(shí)踐中，在不少集采機(jī)構(gòu)的采購業(yè)務(wù)流程中，也要求將采購文件報(bào)有關(guān)監(jiān)管部門備案，比如《四川省公共資源交易服務(wù)中心信息發(fā)布操作規(guī)程》第二條規(guī)定：“交易信息發(fā)布前，交易信息發(fā)布申請人應(yīng)將交易信息報(bào)有關(guān)行政主管部門備案”。那么采購文件是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行備案？如果備案，怎樣才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管初衷、提高監(jiān)管效能？
采購文件備案兩個(gè)現(xiàn)實(shí)原因
對采購文件備案屬于事前備案性質(zhì)，那么一些地方要求采購文件備案的制度設(shè)計(jì)初衷是什么？筆者分析主要有兩方面原因。
一、監(jiān)管部門要求
很多政府采購監(jiān)管部門認(rèn)為，如果采購文件等交易信息發(fā)布前不進(jìn)行備案，就不能了解采購項(xiàng)目的基本情況，難以進(jìn)行后續(xù)的監(jiān)管。另外，政府采購代理機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定行政許可取消后，當(dāng)前的代理市場魚龍混雜，采購文件的編制質(zhì)量也是參差不齊，制定提前備案審查的程序，可以發(fā)現(xiàn)并糾正代理機(jī)構(gòu)的一些違法違規(guī)行為，有利于采購項(xiàng)目的順利開展。
二、操作機(jī)構(gòu)要求
作為公共資源交易運(yùn)行服務(wù)機(jī)構(gòu)，公共資源交易中心對于集中發(fā)布交易信息的服務(wù)功能，還存在認(rèn)知上的誤區(qū)，認(rèn)為有違法違規(guī)信息發(fā)布在自己維護(hù)和管理的交易平臺上，會有相應(yīng)的連帶責(zé)任，尤其是當(dāng)前不少省市發(fā)布的交易平臺管理辦法中，都明確了有關(guān)行政主管部門應(yīng)監(jiān)督管理交易平臺的運(yùn)行，這更進(jìn)一步促使交易中心形成依賴心態(tài)，交易中心認(rèn)為，采購文件等交易信息經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門備案后再發(fā)布，是對自己的一種“保護(hù)”，出了問題可免于被追責(zé)。
采購文件備案三個(gè)現(xiàn)存弊端
不可避免的，要求采購文件備案這種事前備案程序設(shè)置，在實(shí)施過程中也產(chǎn)生了一系列問題，主要有以下三方面。
一、以備案之名行審查之實(shí)
實(shí)際操作中，一些監(jiān)管部門經(jīng)常借備案之機(jī)，除了審查有無違法違規(guī)內(nèi)容外，還基于個(gè)人工作經(jīng)驗(yàn)提出一些缺乏法律依據(jù)的建議，干預(yù)采購文件的編制，而采購人鑒于對方是監(jiān)管部門，又不得不遵從修改。
但實(shí)際上某些改動(dòng)會直接影響采購結(jié)果，以致于出了問題無法厘清并追究責(zé)任。并且備案工作基本沒有現(xiàn)場辦結(jié)的，大都設(shè)定了一定時(shí)限，采購人或代理機(jī)構(gòu)要來回多次才能完成備案，增加了采購成本，拉長了采購周期。
二、代理機(jī)構(gòu)以監(jiān)管部門作“擋箭牌”
這種事前備案審查制，實(shí)踐中確實(shí)發(fā)現(xiàn)了不少問題，因此有人說，對這些違法違規(guī)問題提前發(fā)現(xiàn)并介入糾正，不是好事兒嗎？但要明白，監(jiān)管人員能夠提前發(fā)現(xiàn)的這些問題，作為專業(yè)的政府采購代理機(jī)構(gòu)人員，更應(yīng)該清楚和知道?！墩少彿▽?shí)施條例》第六十一條第二款明確規(guī)定，“采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)采購人的采購需求存在以不合理?xiàng)l件對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇、歧視待遇或者其他不符合法律、法規(guī)和政府采購政策規(guī)定的內(nèi)容，或者發(fā)現(xiàn)采購人有其他違法行為的，應(yīng)當(dāng)建議其改正。采購人拒不改正的，采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向采購人的本級人民政府財(cái)政部門報(bào)告，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)依法處理?！?/p>
所以，造成出現(xiàn)這些問題的原因，要么是專業(yè)人員不專業(yè)，對政府采購法律法規(guī)不了解；要么是代理機(jī)構(gòu)不愿直接“得罪”采購人，將矛盾轉(zhuǎn)嫁給監(jiān)管部門。由于是事前發(fā)現(xiàn)的問題，基本不存在違法違規(guī)的成本，改正糾錯(cuò)就可以了，這直接導(dǎo)致了一些代理機(jī)構(gòu)坐享其成，從中獲利又無責(zé)，而監(jiān)管部門反而成了“擋箭牌”，或者成了非專業(yè)代理機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)基地。
三、社會公眾對于備案行為存誤解
在我國政府采購業(yè)界，不少觀點(diǎn)都把備案作為一種廣義的行政許可來看待，比如本文所稱采購文件的事前備案，由于加入了審查環(huán)節(jié)，采購人或是采購代理機(jī)構(gòu)會誤認(rèn)為，一旦通過了備案，則說明采購文件的真實(shí)合法性得到了監(jiān)管部門的確認(rèn)，即使事后再發(fā)現(xiàn)問題，監(jiān)管部門因有相應(yīng)的連帶責(zé)任，也不會輕易追究責(zé)任。
正是各界不同程度地存在這種將備案等同于審批、核準(zhǔn)的誤解，甚至一些監(jiān)管部門也過度放大了自身在備案過程中的責(zé)任，更有少數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)把采購文件引發(fā)的問題，不分清紅皂白地一并歸結(jié)為監(jiān)管部門把關(guān)不嚴(yán)造成的，這使得政府采購監(jiān)管部門面臨此類情形時(shí)，左右為難，百口莫辯。
采購文件備案理論上可行
雖然對采購文件實(shí)行事前備案制有方方面面的現(xiàn)實(shí)原因和弊端，但從理論上講，要求采購文件備案是可行的。
根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》解釋，“備案是指向主管機(jī)關(guān)報(bào)告事由，存檔以備查考”。從備案本義來講，備案是一種行為或制度，備案的結(jié)果不會對需要備案的事項(xiàng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。也就是說，行政機(jī)關(guān)對備案材料僅具有形式審查的義務(wù)，由備案人對報(bào)送材料的真實(shí)合法性負(fù)責(zé)，如果行政機(jī)關(guān)在后續(xù)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)報(bào)備材料存在違法違規(guī)內(nèi)容，相對人將對此承擔(dān)全部責(zé)任。由此看來，制定采購文件等交易信息備案的交易規(guī)則，是為了監(jiān)管部門能夠有效監(jiān)督政府采購活動(dòng)，理論上是可行的。
既然對采購文件進(jìn)行備案理論上可行，且有助于政府采購監(jiān)管部門對政府采購活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)管。
那么實(shí)踐中采購文件備案應(yīng)以何種方式、什么時(shí)候進(jìn)行？備案后監(jiān)管部門又該做好哪些后續(xù)工作呢？
采購文件備案“兩大注意”
備案時(shí)間：采購文件發(fā)出之前和之后
從備案的定義來看，如果監(jiān)管部門要求對采購文件進(jìn)行備案，只需進(jìn)行形式審查，查看是否具有委托授權(quán)書，采購封面是否簽名蓋章，字跡是否清楚等即可，應(yīng)該做到隨來隨備，即時(shí)辦結(jié)，并且為減少人為因素，備案環(huán)節(jié)最好使用電子軟件完成。
而對于備案時(shí)點(diǎn)，可以有兩個(gè)選擇：一是在采購文件發(fā)出之前，但比較容易演變成一項(xiàng)行政許可，造成一些不必要的誤解；再是采購文件發(fā)出后。一般來說，備案既然是一種告之行為，就應(yīng)該是事后的，此時(shí)應(yīng)注意是發(fā)出同時(shí)，而不是任意時(shí)間，因?yàn)椴少徫募l(fā)出以后，不一定是一成不變的?？赡軙幸恍┛陀^的或者人為原因需要澄清或修改，這時(shí)還應(yīng)要求把變更后的澄清修改文件再備案，此項(xiàng)備案時(shí)點(diǎn)也應(yīng)是同步的，這樣才能在采購項(xiàng)目公告期間，形成一個(gè)完整的備案文件，便于監(jiān)管部門對采購文件等交易信息進(jìn)行事后監(jiān)督。并且能夠增強(qiáng)采購人和代理機(jī)構(gòu)的責(zé)任心，促使其公平合理編制采購文件，減少備案次數(shù)。
后續(xù)管理：隨機(jī)抽查+重點(diǎn)抽查
雖然備案不意味著審查，也不必然導(dǎo)致審查程序的啟動(dòng)，但監(jiān)管部門也不能對備案事項(xiàng)一備了之，不應(yīng)被動(dòng)地等待有異議提出時(shí)再行審查。正確的做法是，監(jiān)管部門應(yīng)對備案事項(xiàng)進(jìn)行隨機(jī)和重點(diǎn)抽查。
政府采購活動(dòng)中，監(jiān)管部門在對采購文件等交易信息進(jìn)行備案后，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾類采購項(xiàng)目：一是預(yù)算金額大、技術(shù)復(fù)雜和社會影響較大的；二是備案次數(shù)多、公告期間就不斷引發(fā)質(zhì)疑的；三是沒有專業(yè)人員的代理機(jī)構(gòu)代理的。
另外，公共資源交易中心也應(yīng)該消除誤解，即使是采購文件發(fā)出以后再備案，也不會承擔(dān)文件內(nèi)容有違法違規(guī)信息的連帶責(zé)任。公開采購文件等交易信息，本來就是一種監(jiān)管手段，只有接受社會各界的監(jiān)督，才能更有效地檢驗(yàn)備案文件的內(nèi)容是否合法合規(guī)。公共資源交易中心應(yīng)該履行好職責(zé)，積極主動(dòng)地去發(fā)現(xiàn)采購文件等交易信息中的違法違規(guī)問題，并及時(shí)向有關(guān)監(jiān)管部門匯報(bào)和提供線索。（作者：李猛 ）
來源：政府采購信息報(bào)/網(wǎng)
