今年2月，財(cái)政部啟動(dòng)了《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)）的修訂程序，并就《政府采購(gòu)供應(yīng)商質(zhì)疑答復(fù)與投訴處理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》）公開征求意見(jiàn)。業(yè)界紛紛建言獻(xiàn)策，逐條逐項(xiàng)分析討論。20號(hào)令修訂應(yīng)把握怎樣的方向？需優(yōu)化解決那些問(wèn)題？要深化明確哪些事項(xiàng)？下文梳理總結(jié)了八個(gè)方面供參考和探討。
一、避免“輕質(zhì)疑 重投訴”
首先，《征求意見(jiàn)稿》“總則”部分有4條，“質(zhì)疑提出與答復(fù)”部分有7條，“投訴提起與受理”有6條，“投訴處理與決定”有13條，“法律責(zé)任”有5條，“附則”部分有5條，共43條，除了“總則”、“法律責(zé)任”、“附則”共用部分外，無(wú)論從篇幅，還是字?jǐn)?shù)，都給人輕質(zhì)疑、重投訴的印象。試想，如果質(zhì)疑處理不得當(dāng)，勢(shì)必加重投訴處理負(fù)擔(dān)，沒(méi)有采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)在處理質(zhì)疑工作環(huán)節(jié)盡心盡力化解矛盾，那么投訴處理將會(huì)是如牛負(fù)重、步履唯艱。
因此，建議《征求意見(jiàn)稿》加重“質(zhì)疑提出與答復(fù)”的份量；其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)供應(yīng)商如何質(zhì)疑、質(zhì)疑什么、什么不能質(zhì)疑等相關(guān)問(wèn)題作出明確。（劉躍華）
二、規(guī)避生僻用詞和表述
《征求意見(jiàn)稿》第3條“采購(gòu)人是政府采購(gòu)供應(yīng)商質(zhì)疑答復(fù)的法定責(zé)任人；采購(gòu)人委托代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)的，代理機(jī)構(gòu)是采購(gòu)人委托事項(xiàng)授權(quán)范圍內(nèi)質(zhì)疑答復(fù)的法定責(zé)任人。供應(yīng)商提出的質(zhì)疑超出采購(gòu)人對(duì)代理機(jī)構(gòu)授權(quán)范圍的，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知供應(yīng)商向采購(gòu)人提出?！薄胺ǘㄘ?zé)任人”的提法很生僻，法律上只有“法定代表人”而無(wú)“法定責(zé)任人”的說(shuō)法。（劉躍華）
三、配套銜接上位法規(guī)定
《政府采購(gòu)法》對(duì)質(zhì)疑提出有定義（供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己權(quán)益受到損害的，可在知道或應(yīng)知權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑），對(duì)于質(zhì)疑產(chǎn)生的因果關(guān)系、時(shí)效、質(zhì)疑方式等，都規(guī)定得非常明確，建議將《征求意見(jiàn)稿》第9條前款修改為：“提出質(zhì)疑的條件應(yīng)包括以下幾方面：（一）采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己合法權(quán)益受到損害的事實(shí)和理由；（二）必須是直接參加所質(zhì)疑政府采購(gòu)活動(dòng)的當(dāng)事人；（三）在質(zhì)疑有效期內(nèi)以書面形式提出質(zhì)疑；（四）質(zhì)疑書內(nèi)容格式符合本程序的規(guī)定；（五）質(zhì)疑事項(xiàng)屬于被質(zhì)疑人組織的政府采購(gòu)活動(dòng)范圍內(nèi)的事項(xiàng)；（六）證據(jù)來(lái)源合法，真實(shí)有效；（七）相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度或省級(jí)以上財(cái)政部門規(guī)定的其他條件?！?/p>
《征求意見(jiàn)稿》中“潛在供應(yīng)商可以對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑”的規(guī)定，與《政府采購(gòu)法》有關(guān)規(guī)定存在沖突：一方面，質(zhì)疑是供應(yīng)商的法定救濟(jì)權(quán)利，不是程序外普遍享有的權(quán)利，必須是利害相關(guān)人才構(gòu)成政府采購(gòu)當(dāng)事人的因果關(guān)系；另一方面，這樣的表述不科學(xué)，李克強(qiáng)總理說(shuō)過(guò)“法無(wú)規(guī)定不能為，法定職責(zé)必須為”，任何部門規(guī)章、文件不能超出法律原義無(wú)限延伸，否則可能與上位法沖突。
因此，允許自身權(quán)益未受損害的供應(yīng)商進(jìn)行質(zhì)疑是對(duì)法律的誤讀?！稐l例》第20條和《征求意見(jiàn)稿》中允許潛在供應(yīng)商質(zhì)疑是兩碼事，正如在《條例》第31條中對(duì)“潛在投標(biāo)人”描述的那樣“所有獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人”，這里“所有獲取招標(biāo)文件的供應(yīng)商”才是正確的表述。
另外，質(zhì)疑程序外救濟(jì)在《政府采購(gòu)法》第70條也已作規(guī)定，即任何單位和個(gè)人對(duì)采購(gòu)活動(dòng)中的違法行為有權(quán)控告和檢舉，這一條不受時(shí)效等質(zhì)疑要素的約束，包括潛在供應(yīng)商。
因此，《征求意見(jiàn)稿》第9條后款建議包括如下內(nèi)容：“供應(yīng)商有下列情形之一的，不得提出質(zhì)疑：（一）政府采購(gòu)活動(dòng)中，供應(yīng)商未購(gòu)買或領(lǐng)取采購(gòu)文件的，不得提出質(zhì)疑；（二）供應(yīng)商購(gòu)買或領(lǐng)取了采購(gòu)文件，但未進(jìn)行投標(biāo)的，不得就投標(biāo)截止后的招標(biāo)過(guò)程、中標(biāo)結(jié)果提出質(zhì)疑；（三）供應(yīng)商參加了投標(biāo)，因資格性、符合性檢查未通過(guò)被認(rèn)定為無(wú)效投標(biāo)的，不能就此后的專家評(píng)審過(guò)程及中標(biāo)結(jié)果提出質(zhì)疑。（劉躍華）
四、細(xì)化質(zhì)疑投訴范圍
《政府采購(gòu)法》第52條規(guī)定，供應(yīng)商質(zhì)疑投訴的范圍是“采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果”，第42條又規(guī)定，“采購(gòu)文件包括采購(gòu)活動(dòng)記錄、采購(gòu)預(yù)算、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估報(bào)告、定標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明、質(zhì)疑答復(fù)、投訴處理決定及其他有關(guān)文件、資料”。很明顯，此處的采購(gòu)文件和被質(zhì)疑的采購(gòu)文件相比，外延擴(kuò)大，實(shí)踐中容易混淆。
再看“采購(gòu)過(guò)程”，更是一個(gè)模糊的概念，按字面理解，應(yīng)涵蓋從采購(gòu)計(jì)劃開始到結(jié)果驗(yàn)收的全過(guò)程，甚至已經(jīng)包括采購(gòu)人制做采購(gòu)文件和公告中標(biāo)、成交結(jié)果等環(huán)節(jié)。
三者之中，只有中標(biāo)、成交結(jié)果在《條例》第43條規(guī)定，即中標(biāo)、成交結(jié)果公告內(nèi)容應(yīng)包括采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)名稱、地址、聯(lián)系方式，項(xiàng)目名稱和編號(hào)，中標(biāo)或成交供應(yīng)商名稱、地址和中標(biāo)或成交金額等。
綜上所述，為防止供應(yīng)商隨意質(zhì)疑投訴，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化質(zhì)疑投訴范圍，具體包括招標(biāo)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件、詢價(jià)文件等，投標(biāo)（響應(yīng)）文件、評(píng)審、確定中標(biāo)成交供應(yīng)商的采購(gòu)過(guò)程，事后公告中標(biāo)成交結(jié)果等事項(xiàng)。（李猛）
五、謹(jǐn)慎拒收質(zhì)疑函
《征求意見(jiàn)稿》第11條規(guī)定，采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)不得拒收質(zhì)疑函，有專家認(rèn)為應(yīng)視情況決定是否受理，以防無(wú)效質(zhì)疑進(jìn)入投訴階段。筆者認(rèn)為，實(shí)踐中確實(shí)存在無(wú)效質(zhì)疑，但應(yīng)辯證看待。
采購(gòu)活動(dòng)中，常有供應(yīng)商質(zhì)疑中標(biāo)、成交供應(yīng)商的投標(biāo)(響應(yīng))文件存在虛假內(nèi)容，在有保密要求的前提下，其質(zhì)疑證明材料的取得可能違法違規(guī)，此類質(zhì)疑要答復(fù)嗎？特別是當(dāng)被質(zhì)疑的供應(yīng)商確實(shí)存在虛假情形，如何處理？
筆者認(rèn)為，對(duì)于投標(biāo)(響應(yīng))文件的質(zhì)疑，目前難以確定是否超出質(zhì)疑范圍，采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)也不應(yīng)拒收，但是否答復(fù)，應(yīng)視供應(yīng)商提供的證據(jù)來(lái)源，如果屬于推理性的質(zhì)疑，經(jīng)調(diào)查后需作出答復(fù)；但如果證明材料來(lái)自于其他供應(yīng)商的投標(biāo)(響應(yīng))文件，甚至指明了頁(yè)碼和有復(fù)印內(nèi)容的，則不需答復(fù)，并要及時(shí)向財(cái)政部門匯報(bào)，調(diào)查后依法對(duì)采購(gòu)活動(dòng)做出處理，對(duì)于供應(yīng)商非法取得材料或無(wú)法給出合理解釋的，應(yīng)追究法律責(zé)任。（李猛）
六、約束惡意質(zhì)疑投訴
建議《征求意見(jiàn)稿》從以下幾個(gè)方面對(duì)供應(yīng)商的不當(dāng)質(zhì)疑行為加以約束：（一）質(zhì)疑人捏造事實(shí)、提供虛假材料，或者在一定期限內(nèi)多次質(zhì)疑而無(wú)實(shí)據(jù)的；（二）假冒他人名義進(jìn)行質(zhì)疑的；（三）拒不配合進(jìn)行有關(guān)調(diào)查、情節(jié)嚴(yán)重的；（四）質(zhì)疑已經(jīng)處理并答復(fù)后，就同一事項(xiàng)又提起質(zhì)疑且未提供新的有效證據(jù)的。
有以上違規(guī)情形的供應(yīng)商由財(cái)政部門列入不良行為記錄名單，禁止其1至3年內(nèi)參加政府采購(gòu)活動(dòng)?！保▌④S華）
七、明確質(zhì)疑投訴影響采購(gòu)結(jié)果的處理方式
《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定，質(zhì)疑投訴事項(xiàng)成立且對(duì)采購(gòu)結(jié)果構(gòu)成影響的，采購(gòu)人可依法另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商，但應(yīng)滿足合格供應(yīng)商不少于3家的條件。
實(shí)際上，上述質(zhì)疑投訴事項(xiàng)一旦成立，對(duì)于合格供應(yīng)商的數(shù)量會(huì)有兩種影響結(jié)果：一是，被質(zhì)疑投訴的供應(yīng)商仍然合格，比如分值計(jì)算錯(cuò)誤，只是影響了候選人排名順序，合格供應(yīng)商數(shù)量無(wú)變化；二是，被質(zhì)疑投訴的供應(yīng)商被否決，排除在“合格供應(yīng)商”之外，采購(gòu)人需在剩余合格供應(yīng)商中另行確定中標(biāo)成交供應(yīng)商。
但是不管哪種情形，其實(shí)經(jīng)過(guò)質(zhì)疑投訴程序之后，已經(jīng)不再適宜使用“合格供應(yīng)商”一詞。因?yàn)椤昂细窆?yīng)商”是在評(píng)審階段確定的，即使質(zhì)疑投訴階段被否決的供應(yīng)商，在評(píng)審階段也是合格的。
另外，74號(hào)令規(guī)定在特定條件下，競(jìng)爭(zhēng)性談判供應(yīng)商的數(shù)量可為2家，但按照《征求意見(jiàn)稿》，采購(gòu)人另行確定成交供應(yīng)商的權(quán)利被直接排除在外。
綜合來(lái)看，質(zhì)疑投訴事項(xiàng)對(duì)采購(gòu)結(jié)果有影響的，不需再設(shè)置合格供應(yīng)商不少于3家的條件。應(yīng)由采購(gòu)人視實(shí)際情況，只要參與供應(yīng)商之間是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的，就可從中標(biāo)成交候選人名單中依法另行確定，但同時(shí)要將另行確定的供應(yīng)商進(jìn)行公告。（李猛）
八、與控告檢舉區(qū)分關(guān)聯(lián)
《政府采購(gòu)法》第70條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中的違法行為，有權(quán)控告和檢舉”?？馗鏅z舉和質(zhì)疑投訴一樣，也是保障供應(yīng)商合法權(quán)益的救濟(jì)手段，但由于法律規(guī)定較為籠統(tǒng)，加上沒(méi)有規(guī)定質(zhì)疑投訴和控告檢舉的優(yōu)先等級(jí)，實(shí)踐中有些供應(yīng)商認(rèn)為質(zhì)疑投訴復(fù)雜而不選用，會(huì)直接向財(cái)政部門舉報(bào)，使得財(cái)政部門陷入兩難境地，如果不受理，會(huì)被扣上“不作為”的帽子，受理了，則大大增加了工作量。所以，為減少監(jiān)管部門工作量，《征求意見(jiàn)稿》最好和規(guī)范控告檢舉行為關(guān)聯(lián)起來(lái)，規(guī)定如果是業(yè)務(wù)事項(xiàng)且屬于質(zhì)疑投訴范圍的，供應(yīng)商應(yīng)首先選擇質(zhì)疑投訴的救濟(jì)渠道。這樣，實(shí)際操作中有關(guān)部門拒絕受理此類舉報(bào)事項(xiàng)也就有了依據(jù)。（李猛）
來(lái)源：政府采購(gòu)信息報(bào)
