黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。
北京中建政研集團(tuán)董事長(zhǎng)梁艦
加強(qiáng)對(duì)政府采購活動(dòng)的內(nèi)部控制管理，是貫徹十八屆四中全會(huì)的重要舉措，也是深化政府采購制度改革的內(nèi)在要求，對(duì)落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、推進(jìn)依法采購具有重要意義。2015年3月1日起施行的《政府采購法實(shí)施條例》，分別在第十一條要求采購人應(yīng)當(dāng)建立政府采購內(nèi)部管理制度、第十三條要求采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立完善的政府采購內(nèi)部監(jiān)督管理制度。
財(cái)政部《2016年政府采購工作要點(diǎn)》更進(jìn)一步，提出要強(qiáng)化政府采購領(lǐng)域內(nèi)控管理，制訂《關(guān)于政府采購領(lǐng)域加強(qiáng)內(nèi)控管理的指導(dǎo)意見》。2016年6月29日，財(cái)政部以財(cái)庫〔2016〕99號(hào)文正式印發(fā)該指導(dǎo)意見，強(qiáng)化采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門在政府采購活動(dòng)中的內(nèi)控管理責(zé)任，加強(qiáng)采購活動(dòng)中的權(quán)力制約，看住亂伸的“權(quán)力之手”。
強(qiáng)化政采內(nèi)控管理意義重大
政府采購是預(yù)防腐敗的“陽光制度”，規(guī)范與效率的統(tǒng)一是制度設(shè)計(jì)的題中應(yīng)有之義。但從十多年的實(shí)踐情況看，因?yàn)閺?qiáng)調(diào)公開招標(biāo)，法定時(shí)間最快也需40多天，采購效率低的問題飽受社會(huì)詬病。同時(shí)，一些采購結(jié)果沒有實(shí)現(xiàn)“物有所值”的目標(biāo)，不少公開招標(biāo)反而出現(xiàn)被操控現(xiàn)象?！昂廊A采購”“高價(jià)采購”事件不時(shí)被媒體曝光，低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)、“劣幣驅(qū)逐良幣”問題也很嚴(yán)重，市場(chǎng)規(guī)則并不完善。圍標(biāo)串標(biāo)、權(quán)力尋租、相互勾結(jié)、暗箱操作現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)仍然存在，加強(qiáng)采購活動(dòng)中權(quán)力制約的要求非常明確。
缺少約束的權(quán)力更容易被濫用和失控。從新的改革形勢(shì)和任務(wù)看，政府采購領(lǐng)域加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)是必然選擇，對(duì)政府采購各相關(guān)主體落實(shí)黨風(fēng)廉政主體責(zé)任、提升管理水平、推進(jìn)依法采購具有重要意義?？傮w要求是將過度集中的權(quán)力科學(xué)分解到多個(gè)崗位、多個(gè)層級(jí)，看住采購中亂伸的“權(quán)力之手”。
那么，什么是政府采購內(nèi)控呢？所謂內(nèi)控，就是利用單位內(nèi)部的分工，形成相互制約，運(yùn)用一系列具有控制職能的方法、措施和程序，實(shí)現(xiàn)管理活動(dòng)的目標(biāo)。如果說政府采購管理強(qiáng)調(diào)的是從外部進(jìn)行管控，而內(nèi)控則注重采購人、代理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部發(fā)力，做好相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管控工作。
政府采購內(nèi)控應(yīng)該控什么？江河萬里總有源，樹高千尺不離根。政府采購內(nèi)控的核心是控制風(fēng)險(xiǎn)。所謂風(fēng)險(xiǎn)，最簡(jiǎn)單的表述就是不確定性，采購活動(dòng)的主體較多，鏈條較長(zhǎng)，不同的環(huán)節(jié)都有可能產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)，既包括法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)，也要關(guān)注采購活動(dòng)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。買得是否對(duì)、是否及時(shí)、是否好，履約過程是否得到有效控制，這些都是內(nèi)部控制制度需要深入研究的問題。
政府采購內(nèi)控應(yīng)該怎么控？一是明確防控重點(diǎn)。督促采購人和代理機(jī)構(gòu)梳理細(xì)化全部流程和環(huán)節(jié)，重點(diǎn)針對(duì)采購活動(dòng)中多發(fā)、易發(fā)的違法違規(guī)問題，緊緊扭住需求和評(píng)審規(guī)則制定、開標(biāo)評(píng)標(biāo)及評(píng)審、合同訂立及履約驗(yàn)收、信息公開等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)控各類風(fēng)險(xiǎn)。
二是強(qiáng)化內(nèi)控措施。指導(dǎo)采購人和代理機(jī)構(gòu)綜合運(yùn)用不相容崗位或職責(zé)分離、授權(quán)控制、流程控制、信息系統(tǒng)控制等常規(guī)方法，探索建立單位內(nèi)部歸口管理、重大事項(xiàng)內(nèi)部會(huì)商、專家咨詢和公眾參與等機(jī)制，提升內(nèi)控管理水平。
三是加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)。將內(nèi)控機(jī)制建設(shè)任務(wù)分解細(xì)化，并制定任務(wù)分工和工作計(jì)劃，督促采購人和代理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格落實(shí)。同時(shí)，定期檢查、通報(bào)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)及任務(wù)落實(shí)情況，確保內(nèi)控建設(shè)要求執(zhí)行到位。
加強(qiáng)對(duì)政府采購活動(dòng)的內(nèi)部控制管理，要注意堅(jiān)持合法性、適應(yīng)性、規(guī)范性和科學(xué)性原則。具體來說，政府采購內(nèi)部控制制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法實(shí)施條例》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定；應(yīng)當(dāng)符合我國(guó)實(shí)際，與政府采購的特點(diǎn)和要求相適應(yīng)，使內(nèi)部控制制度適應(yīng)政府采購管理要求并發(fā)揮應(yīng)有的作用；應(yīng)當(dāng)對(duì)政府采購各項(xiàng)工作進(jìn)行全面規(guī)范，使政府采購涉及的每個(gè)過程、部門、環(huán)節(jié)，包括單位內(nèi)部、單位與單位之間實(shí)現(xiàn)相互牽制，包括事前、事中和事后的全過程控制；制度既要科學(xué)合理，具有可操作性，又要符合并體現(xiàn)采購活動(dòng)中諸如采購方式、評(píng)標(biāo)方法的科學(xué)性，不能違背相關(guān)的會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)、管理學(xué)科的基本方法和要求。
采購人：各環(huán)節(jié)工作要相互分離
采購人是政府采購的重要當(dāng)事人。加強(qiáng)采購活動(dòng)內(nèi)部控制管理，采購人要實(shí)行“主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、重大事項(xiàng)集體討論、各處室分頭抓落實(shí)”的內(nèi)控建設(shè)責(zé)任制，將工作劃分為政策制定與把關(guān)、采購文件編制、采購評(píng)審、合同管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，并分別由不同處室負(fù)責(zé)實(shí)施，構(gòu)建各環(huán)節(jié)相互分離的工作機(jī)制。
具體來說，就是要明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保采購需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管等不相容崗位相互分離。建立預(yù)算編制、政府采購、資產(chǎn)管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府采購、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約。同時(shí)，由指定部門或?qū)Ｈ藢?duì)所購物品的品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量和其他相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收證明。妥善保管預(yù)算與計(jì)劃、各類批復(fù)文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明等相關(guān)資料。
另外，進(jìn)一步強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)，單位內(nèi)部應(yīng)建立一整套完善的內(nèi)部控制管理制度，包括一次性告知工作制度、首問責(zé)任制度、限時(shí)辦結(jié)制度等。一次性告知工作制度是指使用單位辦理有關(guān)事宜，因手續(xù)、材料不完備等原因退回補(bǔ)辦，或未按規(guī)定程序、受理時(shí)限辦理而不予受理的，經(jīng)辦人員必須一次性告知其所需要辦理事項(xiàng)的依據(jù)、時(shí)限、程度，所需的全部材料以及不予辦理理由的制度。首問責(zé)任制度是指使用單位辦事、咨詢或者申辦事項(xiàng)時(shí)，第一位接受詢問或受理的工作人員即為首問責(zé)任人。限時(shí)辦結(jié)制度是指各類須辦理的事項(xiàng)，在手續(xù)完備、資料齊全，以及內(nèi)容符合有關(guān)規(guī)定的前提下，要努力提高效能，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)及時(shí)辦結(jié)。
為者常成，行者常至。加強(qiáng)采購活動(dòng)內(nèi)部控制管理，采購人還應(yīng)加強(qiáng)基層單位執(zhí)行情況專項(xiàng)檢查，督促法規(guī)政策落實(shí)；實(shí)行政府采購績(jī)效管理，強(qiáng)化內(nèi)控效果。每年選取部分基層單位開展政府采購執(zhí)行情況專項(xiàng)檢查，就各單位的組織建設(shè)、政策落實(shí)、程序執(zhí)行、綜合管理等內(nèi)容進(jìn)行綜合考評(píng)，對(duì)應(yīng)納入政府采購的項(xiàng)目是否全部納入、應(yīng)公開招標(biāo)的項(xiàng)目是否公開、應(yīng)執(zhí)行的程序是否執(zhí)行到位等進(jìn)行重點(diǎn)檢查，以檢查督促工作落實(shí)。對(duì)基層單位政府采購工作實(shí)施績(jī)效管理，把績(jī)效考評(píng)與專項(xiàng)檢查相結(jié)合，促進(jìn)政府采購程序的規(guī)范，推動(dòng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，防范采購風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)廉政建設(shè)。
代理機(jī)構(gòu)：注重總體規(guī)范和程序規(guī)范
加強(qiáng)采購活動(dòng)內(nèi)部控制管理，采購人委托的代理機(jī)構(gòu)要建立內(nèi)控制度，明確崗位職責(zé)。認(rèn)真梳理工作流程，不斷提高規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化水平。代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與采購人簽訂書面委托代理協(xié)議，明確委托事項(xiàng)范圍和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不得超越代理權(quán)限開展采購活動(dòng)。要提高采購文件編制水平，做到評(píng)審因素全面反映采購需求，評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)合法合規(guī)、明確量化。要加強(qiáng)評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)組織工作，明確細(xì)化組織流程，維護(hù)評(píng)審秩序，做好評(píng)審全過程錄音錄像。要確保采購信息及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地發(fā)布，依法答復(fù)供應(yīng)商質(zhì)疑，加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)，做好溝通解釋，并嚴(yán)格按照時(shí)限要求進(jìn)行書面答復(fù)。
以完善制度為例，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)注重總體規(guī)范，出臺(tái)《采購活動(dòng)規(guī)程》《內(nèi)部操作規(guī)程》《開評(píng)標(biāo)管理辦法》等制度，從總體上管控日常業(yè)務(wù)開展；注重程序規(guī)范，出臺(tái)《公開招標(biāo)流程》《競(jìng)爭(zhēng)性談判操作規(guī)程》《詢價(jià)操作規(guī)程》等制度，形成符合法律法規(guī)要求、滿足實(shí)際工作需要的采購程序和操作流程；注重重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控，出臺(tái)《廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)》《輪崗交流辦法》《重大項(xiàng)目集體論證制》等制度，《廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)》要查找出在確定采購需求、編制采購文件、抽取專家、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、質(zhì)疑答復(fù)、履約等關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在的所有風(fēng)險(xiǎn)問題，并提出防控措施。
在采購文件編制審核方面，代理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)采購需求研究管理，提高編制采購文件的專業(yè)化服務(wù)水平，推動(dòng)代理業(yè)務(wù)朝專業(yè)化方向發(fā)展。同時(shí)，建立完善采購文件審核制度，避免出現(xiàn)因采購文件編制不合規(guī)、不完整、不科學(xué)，需求不明確或有傾向性、排他性等而影響政府采購活動(dòng)的正常運(yùn)行。開評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)，代理機(jī)構(gòu)要明確開標(biāo)會(huì)的流程、各崗位（包括主持人、記錄員及其他工作人員）的職責(zé)、現(xiàn)場(chǎng)保密及安保措施，明確對(duì)評(píng)標(biāo)區(qū)的管理、評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的保密措施、評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員的管理及考核評(píng)價(jià)、評(píng)標(biāo)過程的相互監(jiān)督措施、評(píng)審結(jié)果的匯總要求及評(píng)審報(bào)告撰寫要求。
在人員定期輪崗方面，代理機(jī)構(gòu)雖然是企業(yè)制管理，但也可以借鑒機(jī)關(guān)干部管理機(jī)制，建立完善單位內(nèi)部工作人員定期輪崗制度。一是可以提高團(tuán)隊(duì)的綜合業(yè)務(wù)能力，有利于員工熟悉和掌握各崗位職責(zé)，調(diào)動(dòng)其工作的積極性和主動(dòng)性，防止惰性和憑經(jīng)驗(yàn)辦事。二是促進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范。代理機(jī)構(gòu)工作人員如果長(zhǎng)期在某一重要崗位工作或長(zhǎng)期與某些特定的服務(wù)對(duì)象接觸，難免不會(huì)滋生腐敗，實(shí)行定期崗位輪換能有效防控廉政風(fēng)險(xiǎn)。
當(dāng)然，供應(yīng)商也是政府采購的當(dāng)事人之一，內(nèi)控機(jī)制建設(shè)不能缺少對(duì)其的約束和限制。財(cái)政部門、采購人、代理機(jī)構(gòu)有必要將供應(yīng)商的履約監(jiān)管、反饋評(píng)價(jià)、信用信息應(yīng)用作為內(nèi)控管理的手段加以深入研究，供應(yīng)商參加政府采購項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，必須嚴(yán)格遵照質(zhì)量、服務(wù)、價(jià)格、效率等基本規(guī)定，與采購人、代理機(jī)構(gòu)一道，共同營(yíng)造公平、公正的政府采購市場(chǎng)環(huán)境。
來源：中建政研 作者：梁艦
