從我國(guó)本輪推廣PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式的實(shí)踐來(lái)看，PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程還存在一些不規(guī)范的行為，比較典型的是近兩年才引起業(yè)界關(guān)注的“偽政府購(gòu)買服務(wù)”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象，本質(zhì)上就是PPP項(xiàng)目的過(guò)度“政府購(gòu)買服務(wù)化”，簡(jiǎn)言之，同一個(gè)項(xiàng)目“前半截”是PPP，“后半截”巧妙地轉(zhuǎn)化為政府購(gòu)買服務(wù)。筆者認(rèn)為，財(cái)政部5月底印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）文，就政府購(gòu)買服務(wù)工作提出了相關(guān)規(guī)定，將有效防止PPP項(xiàng)目“政府購(gòu)買服務(wù)化”。
87號(hào)文全文分別從堅(jiān)持改革方向、嚴(yán)格應(yīng)用范圍、嚴(yán)格預(yù)算管理、嚴(yán)禁假借合同、做好信息公開等五點(diǎn)規(guī)定圍繞政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)工作提出要求，表面上似乎與PPP沒(méi)有直接聯(lián)系，其實(shí)不然，其中的重要規(guī)定對(duì)于防止PPP項(xiàng)目“購(gòu)”化、“偽”化意義非凡。
PPP項(xiàng)目“政府購(gòu)買服務(wù)化”，其實(shí)質(zhì)是本該或者可以按照PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，以及在征集、儲(chǔ)備等前期工作按照PPP工作邏輯推進(jìn)的項(xiàng)目，由于種種原因，項(xiàng)目落地時(shí)政府和社會(huì)資本方簽訂的是政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議，從而僅僅遵循政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)規(guī)章實(shí)施管理。
基于政府購(gòu)買服務(wù)和PPP模式的應(yīng)用范圍存在明顯邊界（不否定存在交集），相應(yīng)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目“政府購(gòu)買服務(wù)化”后，原則上講依然屬于PPP范疇，但由于實(shí)施不當(dāng)而轉(zhuǎn)化為“偽PPP”項(xiàng)目。該新規(guī)正是要通過(guò)嚴(yán)格限定政府購(gòu)買服務(wù)的應(yīng)用邊界，實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目“政府購(gòu)買服務(wù)化”的有效隔離。
第二條：列明政府購(gòu)買服務(wù)負(fù)面清單
第二點(diǎn)規(guī)定對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)用范圍進(jìn)行負(fù)面清單式地規(guī)制，除了排除工程、貨物類政府采購(gòu)范圍外，還特別申明鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及建設(shè)工程與服務(wù)打包不得作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。而規(guī)定內(nèi)容著重強(qiáng)調(diào)的兩類情況，本該且正是我國(guó)大力推廣PPP模式背景下發(fā)展PPP項(xiàng)目的重要平臺(tái)，基于該規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行逆向推斷，混淆政府購(gòu)買服務(wù)和PPP模式應(yīng)用范圍是地方進(jìn)行違法違規(guī)融資的關(guān)鍵原因和重要通道。
這種應(yīng)用領(lǐng)域的混淆，并非體現(xiàn)在兩類模式的交集上，而是主要體現(xiàn)為政府購(gòu)買服務(wù)單方面地“剝奪”了PPP模式的施展空間，其結(jié)果不單是可以達(dá)到以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的目的，也導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目“政府購(gòu)買服務(wù)化”。
實(shí)踐表明，由于實(shí)施程序繁雜程度差異等普遍共知的原因，在PPP和政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)用交集的領(lǐng)域，常常是只有政府購(gòu)買服務(wù)在耕耘，很少有PPP項(xiàng)目的影子。完全可以假設(shè)凡是我國(guó)當(dāng)前發(fā)起PPP項(xiàng)目（包括了以PPP模式之名行政府購(gòu)買服務(wù)之實(shí)的“偽”PPP項(xiàng)目，即本文述及的PPP項(xiàng)目“政府購(gòu)買服務(wù)化”的情況）的領(lǐng)域范圍，僅屬于PPP模式應(yīng)用范圍，不適合實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)，因而政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)應(yīng)用范圍的剝奪是鳩占鵲巢，明顯不合規(guī)?；诖?，新規(guī)對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)用范圍加以嚴(yán)格規(guī)制后，PPP項(xiàng)目“政府購(gòu)買服務(wù)化”問(wèn)題就失去了存在的土壤環(huán)境，將得到扼制。
第四條：約束PPP“政府購(gòu)買服務(wù)化”行為
當(dāng)然，不管以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資存在多大財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)務(wù)操作中存在的融資便利畢竟是地方PPP項(xiàng)目“政府購(gòu)買服務(wù)化”的主要?jiǎng)訖C(jī)，堵住了應(yīng)用范圍的疏漏，還需釋放PPP項(xiàng)目的融資能量，一堵一疏，切實(shí)壓制PPP項(xiàng)目“政府購(gòu)買服務(wù)化”。
針對(duì)可能存在的通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)合同融資問(wèn)題，87號(hào)文在第四點(diǎn)規(guī)定內(nèi)容中，對(duì)地方政府及其部門行為進(jìn)行了相應(yīng)約束，一方面，地方政府不得假借政府購(gòu)買服務(wù)合同為建設(shè)工程舉債，這一限制的邏輯基礎(chǔ)，主要還是在于該文前述規(guī)定建設(shè)工程并不屬于政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買內(nèi)容，利用或虛構(gòu)相應(yīng)合同進(jìn)行舉債更不可取，從而對(duì)PPP等可以涵蓋工程建設(shè)環(huán)節(jié)的融資模式產(chǎn)生倒逼機(jī)制；另一方面，地方政府不得通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)融資，作此規(guī)定主要是基于，在政府購(gòu)買服務(wù)具體項(xiàng)目中，地方政府需承擔(dān)預(yù)算保障職責(zé)，足額安排資金，不應(yīng)該成為融資主體。
而在公共領(lǐng)域PPP項(xiàng)目中，可以通過(guò)不同運(yùn)作方式（如DBFO）實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資，且不限于股權(quán)融資，隨著PPP模式推廣工作逐步深入，債券融資進(jìn)入實(shí)操階段的時(shí)機(jī)趨向成熟。在今年4月25日國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》的通知（發(fā)改辦財(cái)金〔2017〕730號(hào)）里，已明確在特定服務(wù)領(lǐng)域可由PPP項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方發(fā)行專項(xiàng)債券。
運(yùn)用PPP模式解決政府購(gòu)買服務(wù)難題
實(shí)際上，PPP項(xiàng)目“政府購(gòu)買服務(wù)化”和假借政府購(gòu)買服務(wù)非正常融資就如孿生兄弟，兩者如影隨形，同時(shí)產(chǎn)生，也可以同時(shí)得以解決。87號(hào)文政策實(shí)施呈現(xiàn)成效的邏輯基礎(chǔ)也在于，通過(guò)相關(guān)規(guī)定的落實(shí)，PPP模式應(yīng)用將更趨規(guī)范，PPP項(xiàng)目“政府購(gòu)買服務(wù)化”問(wèn)題可得到有效制止，地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資問(wèn)題就迎刃而解了。
因而，我國(guó)應(yīng)在大力推廣PPP模式過(guò)程中深入推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)改革，可以運(yùn)用PPP的邏輯解決政府購(gòu)買服務(wù)的問(wèn)題，有效規(guī)避項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)。
一是橋歸橋，路歸路，地方政府應(yīng)合理把握PPP和政府購(gòu)買服務(wù)的應(yīng)用邊界，妥善選用項(xiàng)目實(shí)施模式，預(yù)防非理性融資。通過(guò)“負(fù)面清單”思維規(guī)制及“正面清單”目錄管理制式，具體化政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)用領(lǐng)域，實(shí)化門檻高度，嚴(yán)把進(jìn)入關(guān)，尤其是應(yīng)確保PPP模式在相應(yīng)領(lǐng)域“擔(dān)好責(zé)”、“站好位”。
二是解鈴還需系鈴人，地方非理性融資起始于PPP，也應(yīng)終結(jié)于PPP，以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資實(shí)為我國(guó)本輪推廣PPP模式衍生的典型問(wèn)題，也是突現(xiàn)的新現(xiàn)象新問(wèn)題，制止非正常融資應(yīng)從確保PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施加以整治。經(jīng)歷三年左右的試點(diǎn)積累，我國(guó)當(dāng)前已把PPP模式推廣應(yīng)用的“質(zhì)”擺在了一個(gè)更加明確的優(yōu)先位置，這對(duì)于防止PPP項(xiàng)目“政府購(gòu)買服務(wù)化”是絕對(duì)的利好，對(duì)制止以政府購(gòu)買服務(wù)名義非正常融資也是水到渠成的結(jié)果。
總之，87號(hào)文中的新規(guī)措辭嚴(yán)厲，內(nèi)容具體，針對(duì)性強(qiáng)，對(duì)各層級(jí)財(cái)政及相關(guān)部門提出了更高的貫徹落實(shí)、檢查監(jiān)管要求。有關(guān)部門應(yīng)提高意識(shí)和加強(qiáng)能力建設(shè)，既要領(lǐng)會(huì)新規(guī)實(shí)質(zhì)，把持原則，又要提高自身專業(yè)識(shí)別能力，防止出現(xiàn)PPP和政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)用邊界失準(zhǔn)。
作者：陳建華
