當(dāng)前，政府采購(gòu)法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章雖然未明確提及投標(biāo)文件的“撤銷”情形，但實(shí)踐中，常常發(fā)生投標(biāo)文件的“撤回”與“撤銷”。二者僅一字之差，概念內(nèi)涵、法律效力卻相去甚遠(yuǎn)。對(duì)于二者的實(shí)質(zhì)性區(qū)別，政府采購(gòu)從業(yè)者尤其是采購(gòu)人、投標(biāo)供應(yīng)商要特別注意，以免采購(gòu)人錯(cuò)誤適用法律條款，在投標(biāo)供應(yīng)商“撤銷”投標(biāo)文件后不予退還其投標(biāo)保證金。那么，“撤回”與“撤銷”到底有哪些不同？筆者就此進(jìn)行詳細(xì)分析和探討，希望對(duì)業(yè)界同仁有所助益。
概念內(nèi)涵
“撤回”，從字面上講，就是收回、取消原決定的意思。根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的相關(guān)解釋，其內(nèi)涵側(cè)重“回”的動(dòng)作行為，如撤回軍隊(duì)、撤回代表。
法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章中，關(guān)于“撤回”的條文列舉如下：《合同法》第十七條規(guī)定要約可以撤回，第二十七條規(guī)定承諾可以撤回；《民事訴訟法》第一百五十六條規(guī)定，上訴人可以申請(qǐng)撤回上訴等。
“撤銷”，從字面上講，指由于行為有瑕疵，因而被予以糾正，以使法律關(guān)系恢復(fù)原來(lái)狀態(tài)。根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的相關(guān)解釋，其內(nèi)涵側(cè)重“銷”的狀態(tài)描述，如銷掉效力、取消權(quán)利等。
“撤銷”用于法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章中，相對(duì)“撤回”較多。筆者列舉如下：《合同法》第十八條規(guī)定要約可撤銷；《民法通則》第五十九條規(guī)定被撤銷的民事行為從行為開(kāi)始起無(wú)效；《立法法》第八十八條規(guī)定撤銷法律、行政法規(guī)等法規(guī)的權(quán)限；《民事訴訟法》第一百五十三條規(guī)定撤銷判決等。
相關(guān)規(guī)定
關(guān)于“撤回”或“撤銷”投標(biāo)文件（要約）的規(guī)定，大多散見(jiàn)于法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章中。然而，法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章關(guān)于某些事項(xiàng)的規(guī)定有些可以互補(bǔ)，有些卻存在沖突，這就需要根據(jù)法律位階和效力層次判斷如何適用。
《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱18號(hào)令）第三十二條明確，投標(biāo)人在投標(biāo)截止時(shí)間前，可以對(duì)所遞交的投標(biāo)文件進(jìn)行補(bǔ)充、修改或撤回，并書(shū)面通知招標(biāo)采購(gòu)單位。補(bǔ)充、修改的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)按招標(biāo)文件要求簽署、蓋章，并作為投標(biāo)文件的組成部分。
《合同法》第十七條規(guī)定，要約可以撤回。撤回要約的通知應(yīng)當(dāng)在要約到達(dá)受要約人之前或者與要約同時(shí)到達(dá)受要約人。第十八條規(guī)定，要約可以撤銷。撤銷要約的通知應(yīng)當(dāng)在受要約人發(fā)出承諾通知之前到達(dá)受要約人。第十九條明確，有下列情形之一的，要約不得撤銷：（1）要約人確定了承諾期限或者以其他形式明示要約不可撤銷；（2）受要約人有理由認(rèn)為要約是不可撤銷的，并已經(jīng)為履行合同作了準(zhǔn)備工作。
分析上述法條可知，18號(hào)令僅對(duì)投標(biāo)文件的“撤回”作出規(guī)定，并未涉及投標(biāo)文件的“撤銷”情形?！逗贤ā穭t對(duì)要約作出“撤回”和“撤銷”兩種規(guī)定，如第十七條規(guī)定要約可以撤回，但撤回通知應(yīng)在要約到達(dá)受要約人之前或者與要約同時(shí)到達(dá)受要約人；第十八條規(guī)定要約可以撤銷，撤銷通知應(yīng)在受要約人發(fā)出承諾通知之前到達(dá)受要約人。
政府采購(gòu)活動(dòng)作為民事活動(dòng)之一，受政府采購(gòu)法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及《合同法》的雙重約束。筆者與部分業(yè)內(nèi)同仁經(jīng)過(guò)反復(fù)研究分析，一致認(rèn)為：“招標(biāo)公告”等同于“要約邀請(qǐng)”，“投標(biāo)文件”即為“要約”，“中標(biāo)通知書(shū)”則是“承諾”。由此進(jìn)一步推論，投標(biāo)文件的提交即為“要約到達(dá)受要約人”，中標(biāo)通知書(shū)的發(fā)出等同于“受要約人發(fā)出承諾通知”。
依據(jù)上述共識(shí)，投標(biāo)文件作為要約，自然滿足《合同法》關(guān)于要約的“撤回”和“撤銷”兩種規(guī)定，即同時(shí)存在投標(biāo)文件的“撤回”和“撤銷”兩種情形。根據(jù)《合同法》相關(guān)規(guī)定，投標(biāo)文件提交截止之前，投標(biāo)文件作為要約尚未生效，此時(shí)所發(fā)生的“撤投標(biāo)文件”的行為為“撤回”；而在投標(biāo)文件提交截止之后至投標(biāo)有效期終止之前，投標(biāo)文件已產(chǎn)生要約效力，彼時(shí)所發(fā)生的“撤投標(biāo)文件”的行為已“升格”為“撤銷”。
若“撤銷”投標(biāo)文件，投標(biāo)保證金是否退還？實(shí)務(wù)操作中，有人受招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定影響較深，認(rèn)為投標(biāo)截止后投標(biāo)人撤銷投標(biāo)文件的，招標(biāo)人可以不退還投標(biāo)保證金?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十五條明確，投標(biāo)人撤回已提交的投標(biāo)文件，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時(shí)間前書(shū)面通知招標(biāo)人。招標(biāo)人已收取投標(biāo)保證金的，應(yīng)當(dāng)自收到投標(biāo)人書(shū)面撤回通知之日起5日內(nèi)退還。投標(biāo)截止后投標(biāo)人撤銷投標(biāo)文件的，招標(biāo)人可以不退還投標(biāo)保證金。政府采購(gòu)法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章中則無(wú)類似規(guī)定。18號(hào)令第三十六條僅要求，招標(biāo)采購(gòu)單位應(yīng)在招標(biāo)文件中明確投標(biāo)保證金的數(shù)額及交納辦法，投標(biāo)人應(yīng)按招標(biāo)文件要求交納投標(biāo)保證金；第三十七條明確了招標(biāo)采購(gòu)單位退還供應(yīng)商投標(biāo)保證金的時(shí)限及逾期退回的處罰舉措。《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第三十三條對(duì)此作了細(xì)化規(guī)定，并吸收了18號(hào)令第三十七條的有關(guān)內(nèi)容，將未中標(biāo)供應(yīng)商與中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)保證金的退還時(shí)間作了區(qū)分，與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定有所區(qū)別。
綜上，筆者建議，應(yīng)根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》、18號(hào)令相關(guān)規(guī)定，本著公平、公正的原則，在招標(biāo)文件中明示投標(biāo)保證金退還或不予退還的情形，避免投標(biāo)供應(yīng)商、招標(biāo)人產(chǎn)生爭(zhēng)議，影響采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)度。
原因分析
投標(biāo)文件的“撤回”與“撤銷”存在較大差異，兩者出現(xiàn)的原因也大有不同。一般而言，投標(biāo)文件的“撤回”源于投標(biāo)人的主觀因素，即在投標(biāo)截止前自愿放棄投標(biāo)，從而避免投標(biāo)保證金等可能發(fā)生的損失。投標(biāo)文件的“撤銷”往往非投標(biāo)人的主觀自愿，更多源于客觀現(xiàn)實(shí)或其他困境。
具體說(shuō)來(lái)，投標(biāo)文件“撤回”的可能原因包括：投標(biāo)人認(rèn)為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，自身不具備優(yōu)勢(shì)，或認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不夠公平、公正，因而放棄投標(biāo)；投標(biāo)人已不再具備招標(biāo)公告或資審文件要求的合格條件，如資質(zhì)降級(jí)、發(fā)生重大質(zhì)量事故、許可證件被行政暫扣等；投標(biāo)人財(cái)務(wù)狀況發(fā)生問(wèn)題，如基本賬戶被法院查封、缺乏投標(biāo)保證金等；投標(biāo)文件出現(xiàn)重大失誤且無(wú)法修改，若中標(biāo)可能造成較大損失。此外，也不排除投標(biāo)人故意撤回投標(biāo)文件，致使項(xiàng)目因有效投標(biāo)人不足3家而重新招標(biāo)或不再招標(biāo)。
投標(biāo)文件“撤銷”的可能原因則包括：投標(biāo)文件出現(xiàn)重大失誤（如投標(biāo)報(bào)價(jià)出現(xiàn)嚴(yán)重偏差、整體丟項(xiàng)或者小數(shù)位錯(cuò)誤等），若中標(biāo)可能造成重大損失，但因發(fā)現(xiàn)時(shí)機(jī)較晚錯(cuò)過(guò)“撤回”機(jī)會(huì)，只能“撤銷”；投標(biāo)人在開(kāi)標(biāo)后、中標(biāo)前出現(xiàn)重大變故（如資質(zhì)降級(jí)或撤銷、財(cái)務(wù)破產(chǎn)、營(yíng)業(yè)執(zhí)照注銷等），導(dǎo)致無(wú)法履約合同。（作者：孫志濤 單位：中天世紀(jì)國(guó)際招標(biāo)有限公司）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
