在防風險的大背景下，財政部對地方政府債務的管理逐步收緊。6月2日，財政部發(fā)布《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（87號文），通過負面清單的方式對政府購買服務作出規(guī)范。
87號文與此前一個月六部委聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（50號文）一起，初步實現(xiàn)了對當前地方政府及其部門主要違法違規(guī)融資方式的政策全覆蓋。
盡管相關部委和市場機構(gòu)均認為，這兩份文件并未超出新預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文）的內(nèi)容，只是對原有規(guī)定的重新梳理和強調(diào)，但仍在市場上引發(fā)較大震動。
過去幾年間，隨著地方債管理逐步收緊，在融資平臺受限之后，地方政府通過政府與社會資本合作（PPP）、政府引導基金、政府購買服務等方式隱性舉債現(xiàn)象日益突出。其中政府購買服務成本低、限制少，而且可以規(guī)避PPP的物有所值評價和財政可承受能力論證，受到地方政府的追捧。
一位長期為地方政府提供咨詢服務的大學教授估計，政府購買服務規(guī)模已達萬億元級別，基層政府和銀行認為只要政府想做的都可以做成政府購買服務。
有金融機構(gòu)人士稱，其所在機構(gòu)投放的資金中，投向政府購買服務的數(shù)量遠超合規(guī)PPP的資金。
在PPP等方式受到嚴格限制的情況下，地方將政府購買服務視為重要的融資手段。中部省份一位財政廳人士告訴財新記者，其所在省份正準備發(fā)文鼓勵政府購買服務，其中一些規(guī)定與87號文并不一致，相關文件會簽過程中，87號文的出臺打斷了這一進程。
政府購買服務異化為變相舉債手段，與制度不完善和操作不規(guī)范有關。審計報告稱，政府購買服務改革部分措施不到位。截至2017年4月底，中央部門政府購買服務指導性目錄尚未出臺；抽查的73家中央單位有44家未在預決算中反映政府購買服務情況；大多數(shù)省僅出臺本級的指導性目錄。
在實踐中，不僅政府購買服務范圍被擴大，而且“先有預算后采購”這一基本原則也被漠視，很多政府購買服務項目實質(zhì)是拉長版BT。
87號文以負面清單的方式明確，嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。嚴禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務范圍。
從防范地方債風險的角度，這一要求無可厚非，但難點在于，在清理規(guī)范的過程中，已經(jīng)建成的和在建的政府購買服務如何處理。
中國財政科學研究院環(huán)境資源研究中心主任陳少強認為，應盡快出臺補充通知，分類施策，而不應“一刀切”；對已經(jīng)納入預算、完成政府采購程序并簽署政府購買服務合同的項目，繼續(xù)按照原協(xié)議執(zhí)行；對正在談判的購買服務項目，緊急叫停；對即將實施的政府采購公共服務項目，按照87號文的精神執(zhí)行。
在相關政策措施尚未明確的情況下，目前一些政府購買服務項目中，金融機構(gòu)已經(jīng)暫緩放貸，直接影響到項目進度。
政府購買服務泛濫
2013年9月，廳發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，首次在中央層面提出“政府購買服務”的概念。此后政府購買服務開始快速發(fā)展，范圍也從最初的居家養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、就業(yè)培訓和社區(qū)服務等領域，擴大到棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷等建設工程領域。
前述大學教授稱，地方政府將政府購買服務應用到非常廣泛的范圍，首先以政府部門作為采購主體，多數(shù)情況下選政府的融資平臺作為承接主體，承接主體拿著政府采購合同去找銀行融資。
財新記者在中國政府采購網(wǎng)搜索發(fā)現(xiàn)，將政府購買服務運用于建設工程項目非常普遍。比如，2017年6月16日，云南省怒江州蘭坪縣財政局發(fā)布的政府購買服務項目，名稱為“怒江州蘭坪縣貧困村基礎設施建設項目”，內(nèi)容為蘭坪縣64個貧困村村組道路建設、農(nóng)村安全飲水建設、校安工程、農(nóng)村綜合環(huán)境整治等，購買服務年限15年，納入財政預算逐年支付，擬定怒江投資開發(fā)集團有限公司作為惟一服務商（即承接主體），后者為怒江州的一家融資平臺公司。
財政部地方專員辦人士告訴財新記者，通常合同簽訂后，政府會通過預算決議等方式承諾未來支出責任，承接企業(yè)獲得應收賬款權(quán)利后，以此為質(zhì)押向金融機構(gòu)融資。
財政部此前要求問責的地方政府的違法違規(guī)舉債擔保行為中，也有類似案例。
2016年3月，南通朝霞新農(nóng)村基礎設施建設開發(fā)有限公司以應收賬款項目向中信信誠資產(chǎn)管理有限公司（下稱中信信誠）融資48620萬元，后者通過發(fā)行“中信信誠·南通朝霞新農(nóng)村基礎設施應收賬款債權(quán)投資4號專項資產(chǎn)管理計劃”募集資金。此前2015年11月23日，南通市通州區(qū)人民政府向中信信誠出具承諾函，承諾資管計劃融資資金已納入通州區(qū)政府性債務管理，若出現(xiàn)債務償還問題，區(qū)人民政府將安排還本付息資金償付。財政部發(fā)出問責函后，因融資方申請?zhí)崆盎刭徲媱澩顿Y債權(quán)，這一資管計劃提前終止。
一些地方政府將政府投資基金、PPP與政府購買服務嵌套在一起，放大杠桿。
一位業(yè)內(nèi)資深人士告訴財新記者，一些省份設立扶貧基金，以政府購買服務的名義向商業(yè)銀行購買金融服務，簽訂設立基金的協(xié)議，商業(yè)銀行出資70%作為優(yōu)先級，地方政府出資30%作劣后，地方政府給金融機構(gòu)付息，并將其列入政府購買服務，“其實就是打著購買服務的名義舉債，風險很高”。
接近財政部的人士表示，從局部看，某一領域政府購買服務風險不高，但目前各個領域都在做政府購買服務，蔓延開來，風險非常高。
負面清單爭議
鑒于政府購買服務領域有泛化、濫用的趨勢，87號文以負面清單的方式明確了政府購買服務的范圍：嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設工程作為政府購買服務項目。只有黨中央、國務院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，可以例外，按照相關規(guī)定執(zhí)行。
這在地方引發(fā)軒然大波。有地方政府人士稱，這與此前的文件存在沖突。過去數(shù)年間，在相關部委甚至國務院的文件中，海綿城市、地下綜合管廊、農(nóng)村公路建設等領域，均有涉及政府購買服務的內(nèi)容。
中國財政科學研究院環(huán)境資源研究中心主任陳少強撰文指出，87號文之前，政府購買服務是按照正面清單方式管理的，部分領域同時出現(xiàn)在正面清單和負面清單上，造成地方政府和相關市場主體無所適從。
不過，前述接近財政部的人士并不認為87號文和此前的文件存在沖突。他稱，《政府采購法》明確規(guī)定，采購內(nèi)容分為三類：貨物、工程和服務，其中服務并不包括工程。此前文件中，在前述領域的可以采用政府購買服務的方式的只是日常運營服務，而不是建設工程，“認為建設工程可以作為政府購買服務的內(nèi)容，是選擇性理解”。
地方傾向于將建設工程納入政府購買服務的一大原因是，政府購買服務程序簡便，限制少，既可規(guī)避PPP的物有所值評價、財政可承受力論證，還可繞開招投標、工程管理等要求。
“政府購買服務應遵循先有預算后購買的原則，年度預算未安排資金的不得實施政府購買服務?！鼻笆鼋咏斦咳耸繌娬{(diào)，納入預算后才能叫做購買，否則就是融資。
在實踐中，這一原則往往被忽略。87號文重申，年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務。同時要求，政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規(guī)劃期限（三年）內(nèi)。
“目前很多政府購買服務實際并未在預算中安排，且時間跨度普遍超過五年、十年，期限很長?！敝袊嗄暾螌W院副教授吉富星告訴財新記者。
2017年1月，財政部致函內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府，要求問責內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運輸廳利用偽政府購買服務違法違規(guī)舉借債務的行為。
此前內(nèi)蒙古交通運輸廳與內(nèi)蒙古高等級公路建設開發(fā)有限責任公司簽訂“委托代建購買服務協(xié)議”，約定于建設期及建設期后第1年至第17年或18年通過購買服務資金支付項目建設資金；后者作為承貸主體，向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款105.5億元，資金使用和項目實施主體實際為各盟市旗縣交通局。這一協(xié)議不僅將建設工程列入政府購物服務，而且期限長達十幾年，也未將其納入預算管理。
“現(xiàn)在的政府購買服務大部分都是BT。”一位知情人士表示，這與規(guī)范的政府購買服務的區(qū)別在于，沒有遵循“一手交錢一手交貨”的原則，服務承接主體交付工程或服務時，采購主體并未同時支付相應對價，而是將支付行為延后到之后的若干年。
在建項目整改難
今年以來，財政部對地方違法違規(guī)舉債行為問責力度加大，各地對相關文件的重視程度也明顯提高。
87號文要求，各省級財政部門會同有關部門全面摸底排查本地區(qū)政府購買服務情況，督促相關地區(qū)和單位限期將違法違規(guī)問題依法依規(guī)整改到位，排查和整改結(jié)果于2017年10月底前報送財政部。
“存量項目需要梳理，列入負面清單的只能暫停。”一位西部融資平臺人士表示。他所在的融資平臺作為項目實施主體，參與了基礎設施建設、土地開發(fā)等領域的政府購買服務項目，“87號文影響很大，金融機構(gòu)還處于政策解讀階段”。
他稱，銀行已經(jīng)暫停對政府購買服務項目的貸款。目前的情況是對列入負面清單的項目，銀行不再投放貸款，已經(jīng)投放但平臺尚未使用的貸款，部分轉(zhuǎn)投到了正面清單中棚戶區(qū)改造等領域，已經(jīng)使用了的貸款，還沒有銀行要求提前還款。
陳少強也稱，東部某市采用政府購買服務從事項目建設，國開行、農(nóng)發(fā)行等給到對應項目的融資期限是10年-30年，規(guī)模達上千億元。87號文公布后，這一地區(qū)所有的銀行停止已簽合同業(yè)務的放款了。銀行部門的態(tài)度是，如果87號文不做調(diào)整，銀行將暫緩所有貸款。
“在建的政府購買服務項目怎么處理，是最麻煩的問題。” 吉富星認為，半拉子工程很難找到別人接手，如果不繼續(xù)建完，項目效益沒出來，沉沒成本很大。而已經(jīng)建成的項目，錢已經(jīng)都花了，要整改也很難。
前述接近財政部的人士認為，對已完工的項目，要把原來簽訂的政府購買服務合同修改為政府采購工程合同，每年履行付款義務；在建項目，可以用今年發(fā)的地方政府新增債券置換成政府采購工程，也可以轉(zhuǎn)成規(guī)范的PPP模式來做，“真正困難的是舉借債務過多，超過三年預算能安排資金的項目”。
實際操作中，無論是轉(zhuǎn)為政府采購工程還是規(guī)范的PPP，都存在一定難度。
吉富星認為，將政府購買服務轉(zhuǎn)換為政府采購工程，需要與年度財政預算和中期財政規(guī)劃相銜接，采購期限應限制在三年以內(nèi)，一些小的項目可行，但政府購買服務存量太大，地方財力無法承受。
有地方政府開始考慮將尚未開始建設的政府購買服務項目轉(zhuǎn)換為PPP?！靶枨蠛軓娏?，但難度很高?！敝袊顿Y咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業(yè)部執(zhí)行董事周良儀告訴財新記者，政府購買服務轉(zhuǎn)換為PPP難點主要體現(xiàn)在三方面：一是PPP的社會資本方以什么對價來接盤，雙方的權(quán)利、義務如何確定；二是轉(zhuǎn)讓標的物的股權(quán)價值、資產(chǎn)價值認定難；三是投資程序的問題。
“政府購買服務轉(zhuǎn)換為PPP，接盤的社會資本方既要防止政府不承諾，項目按原來政府購買服務的方案繼續(xù)，也要防止政府過度承諾?！敝芰純x提醒。
制約政府購買服務轉(zhuǎn)成PPP項目的另一因素是，PPP項目本身的限制。PPP項目操作流程包含識別、準備、采購、執(zhí)行、移交5個階段、19個步驟，財政部第一批示范項目平均落地周期約15個月，第三批項目落地周期雖已加快，但仍需要11個月左右。此外，物有所值評價、財政承受能力論證以及公開招標，都會對地方政府行為構(gòu)成比較強的約束。
“87號文沒有設置新老劃斷和過渡期，對存量項目全盤否定似乎有失公平。” 君澤君律師事務所合伙人靳林明認為，政府購買服務項目的整改，涉及到政府、服務提供方、金融機構(gòu)、新投資人等多個機構(gòu)，考慮服務提供方的類型、購買服務的類型、合同履行階段等，可以考慮完善手續(xù)變更為PPP、終止合同進行TOT、ROT操作，資產(chǎn)組合后進行其他市場化操作等。
吉富星稱，鑒于地方政府的變通能力太強，對政府采購服務應該踩急剎車，但是否一刀切值得商榷，“應該有一個存量項目置換、調(diào)整的過程”。
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作者：《財經(jīng)》記者 周哲/文 王延春/編輯
摘要：用政府購買服務的手段違規(guī)舉債，既不受預算約束，也不受PPP項目占預算支出比例10%的限制，走到了政策監(jiān)管的“中間地帶”，可能造成不透明的地方政府債務風險。
繼不久前財政部等部門發(fā)文禁止地方借PPP、政府投資基金等名義違規(guī)舉債融資，財政部近日再度發(fā)文嚴責假借政府購買服務名義變相舉債融資行為，意味著中央層面對地方政府及其部門各類違法違規(guī)融資方式全面叫停，一些變相違法違規(guī)舉債融資的工具在近期被嚴厲規(guī)范，回歸正道。
6月2日，財政部下發(fā)《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（下稱“87號文”）。明確了政府購買服務內(nèi)容重點應當是有預算安排的基本公共服務項目，嚴禁各地將建設工程作為政府購買服務項目，嚴禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務范圍。
5月3日，財政部等六部委共同發(fā)布《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（下稱“50號文”），對地方融資平臺、PPP、政府投資基金等各類行為中隱含的違法違規(guī)舉債作出嚴厲規(guī)范。財政部有關負責人表示，50號文和87號文的陸續(xù)出臺，意味著這已“初步實現(xiàn)了對當前地方政府及其部門主要違法違規(guī)融資方式的政策全覆蓋”。
舉債規(guī)?；虺琍PP
目前利用政府購買服務來違法違規(guī)舉債擔保，發(fā)展到了什么規(guī)模和程度，是業(yè)內(nèi)人士熱議的話題。《財經(jīng)》記者從各個渠道調(diào)查了解到，總的政府購買服務規(guī)模沒有官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但大部分金融機構(gòu)投向政府購買服務項目的融資金額比投向PPP項目的融資金額大。
“盡管披露信息有限，但我們觀察，具體政府購買服務的總量應該很大?！遍L期關注地方政府債務的穆迪副董事總經(jīng)理、大中華區(qū)信用研究分析主管鐘汶權(quán)對《財經(jīng)》記者直言。
《財經(jīng)》記者查詢到，2015年全國采購的規(guī)模是2.1萬億元，其中政府采購服務類金額是3343億元。但長期研究政府購買服務的中國人民大學公共管理學院常務副院長許光建提醒記者，政府購買服務和政府采購服務是不同的概念。政府采購的概念很早就有了，但政府購買公共服務是新概念，2013年開始全國推廣。“全國政府購買服務的數(shù)據(jù)沒有發(fā)布過。”許光建直言。
PPP行業(yè)專家、錦天城律師事務所合伙人劉飛也對《財經(jīng)》記者稱，3000多億元的政府采購服務應該不全，有的金融機構(gòu)一家投向政府購買服務的金額就遠超這個數(shù)。據(jù)她了解，大部分金融機構(gòu)投向政府購買服務的融資額比投向PPP的融資額要大的多。
2017年3月末，農(nóng)業(yè)銀行副行長王緯在業(yè)績發(fā)布會上表示，農(nóng)業(yè)銀行目前對地方政府平臺公司貸款余額為5200多億元，對政府購買服務項目的融資業(yè)務余額為1123億元、PPP項目融資余額128億元、政府產(chǎn)業(yè)基金538億元。這可明顯看出，比起PPP，金融機構(gòu)更愿意將貸款投向政府購買服務。
除了農(nóng)行，截至2016年末，工商銀行在政府購買服務領域的融資余額已超過2000億元，重點支持了棚戶區(qū)改造、地下綜合管廊與海綿城市建設、河流治理等業(yè)務領域。
這意味著，政府購買服務規(guī)模雖然沒有統(tǒng)計，但數(shù)額可能遠超過政府采購服務的3343億元。多位業(yè)內(nèi)人士認為，政府購買服務很可能超過PPP的落地規(guī)模2.9萬億元（截至2017年3月的數(shù)據(jù)），問題之嚴重不容小覷。
這也可以解釋，在六部委聯(lián)合發(fā)布50號文之后，財政部為什么要單獨發(fā)文針對政府購買服務，規(guī)范其違法違規(guī)舉債融資行為。
一位接近財政部的人士在50號文發(fā)布之后對《財經(jīng)》記者透露，“政府購買服務是財政部單獨負責的，所以六部委共同的50號文里沒有提這件事，之后財政部單獨發(fā)文規(guī)范?！?/p>
政府購買服務如何變成違法違規(guī)舉債的工具，具體是如何操作的，讓不少人不解。2017年1月初，被財政部點名且發(fā)函追責的內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運輸廳的案例，便是典型的以政府購買服務為名違法違規(guī)舉債融資。
據(jù)了解，內(nèi)蒙古交通運輸廳和內(nèi)蒙古高等級公路建設開發(fā)有限責任公司簽訂“委托代建購買服務協(xié)議”，約定于建設期及建設期后第1年至第17年或者18年通過購買服務資金，支付項目建設資金，支持內(nèi)蒙古高等級公路建設開發(fā)有限責任公司作為承貸主體，向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款105.5億元，資金使用和項目實施主體均為各盟市旗縣交通局。
上述接近財政部的人士對《財經(jīng)》記者解釋，此例違反了多項規(guī)定。首先，內(nèi)蒙古交通運輸廳沒有經(jīng)過內(nèi)蒙古財政廳，直接和社會資本簽訂十幾年的協(xié)議。沒有納入預算，意味著不確定地方財政有沒有這么多錢。其次，即便是納入預算，內(nèi)蒙古財政廳也只能是納入年度預算，不可能納入十幾年的預算。再次，政府購買服務針對的是服務，不可能是工程。政府購買服務是獨立于政府采購工程和采購貨物之外的，不可用于采購工程?！斑@是典型的違法違規(guī)舉債”。
據(jù)《財經(jīng)》記者了解，平臺公司拿著和對政府的應收賬款去銀行抵押融資，可能會導致壞賬的產(chǎn)生。因為該筆應收賬款實際上只是內(nèi)蒙古交通廳承諾未來十幾年支付項目建設資金，并沒有實際納入財政，本質(zhì)上沒有任何保障。
針對上述問題，此次87號文都做了嚴格規(guī)范。首先強調(diào)嚴格按照規(guī)定范圍實施政府購買服務，只能購買基本公共服務，不能購買建設工程和融資。其次堅持先有預算、后購買服務。政府購買服務要在年度預算和中期預算規(guī)劃期限內(nèi)，這意味著協(xié)議和合同期限應在三年之內(nèi)。再次，不可虛構(gòu)政府購買服務協(xié)議，或者虛構(gòu)應收賬款幫助平臺公司等企業(yè)融資。
87號文首次給出了政府購買服務的“負面清單”，包括：不得將原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。嚴禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務范圍。
財政部還給出了整改時間表，要求各省級財政部門全面摸底排查，發(fā)現(xiàn)問題的依法整改到位，并將排查和整改結(jié)果于2017年10月底前報送財政部。
劍走“中間地帶”
劉飛表示，用政府購買服務的手段來購買工程、違法違規(guī)舉債，既不受先預算后采購的約束，也不受PPP項目占預算支出比例10％的限制，走到了中間地帶，會造成巨大的、不透明的地方政府債務風險。
她所說的10％，指的是財政部要求的財政可承受能力論證，即每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的金額占一般公共預算支出比例應當不超過10％。以便控制PPP項目規(guī)模和由此帶來的債務規(guī)模。
實際上，2013年開始全國推行的政府購買服務，初衷和融資舉債沒有關系，而是創(chuàng)新公共服務的提供方式，使得公共服務的提供效率更好、質(zhì)量更優(yōu)。財政部有關負責人直言，國務院推進政府購買服務的初衷，還包括與事業(yè)單位改革相結(jié)合，堅持費隨事轉(zhuǎn)，帶動和促進政事分開、政社分開。
據(jù)了解，政府購買服務起源于2013年8月30日的國辦發(fā)96號文，即《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，這是開展政府購買服務工作的綱領性文件。
2016年11月30日公布的《關于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見》，將事業(yè)單位分成四類，并設立了事業(yè)單位改革的目標，即在2020年底，現(xiàn)由公益二類事業(yè)單位承擔并且適宜由社會力量提供的服務事項，全部轉(zhuǎn)為通過政府購買服務方式提供，將財政撥款改為政府購買服務。
“一本好好的經(jīng)給念歪了。”幫助地方政府做了幾百個PPP項目的北京中建政研信息咨詢中心總經(jīng)理楊賀龍對《財經(jīng)》記者直言。他認為，政府購買服務之所以發(fā)展到違規(guī)舉債的地步，一方面有地方政府對基建投資需求的壓力；另一方面政府購買服務確實存在一些漏洞，比PPP“更好用”，落地時間更短、程序更簡單。
他對記者稱，2008年金融危機之后，經(jīng)濟增長乏力，出口、消費增長緩慢，更多地靠投資拉動經(jīng)濟增長，而且近年來民間投資并不活躍，更多地依賴政府投資。一開始政府多采用委托代建的模式，即政府出錢、企業(yè)來建，在財力可支配的條件下不會產(chǎn)生大量債務。后來政府開始要求企業(yè)墊資，墊資的時間也越來越長，逐漸變成了“代建+墊資”模式。之后政府又希望企業(yè)具備融資功能，變成了融資代建模式，這就是典型的BT模式（即“建設—移交”模式）。
2010年做了大量的BT項目。一般BT項目的期限都是“3+2”，即3年后開始啟動政府回購，2013年便成了回購高峰期。對政府財政產(chǎn)生了巨大的壓力，只能通過拉長BT回購期限的方式變成BOT（即“建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”模式）。所以2013年開始力推PPP，大家對PPP的熱情很高漲。
“但是隨著PPP10％的限制下額度越來越有限，地方政府還認為PPP落地太慢，有的地方政府才開始思考怎么變通。但發(fā)地方債有額度和程序的限制，地方融資平臺又因為2014年底清理債務也行不通（43號文明確融資平臺不得為政府融資），幾方擠壓之下，2015年下半年開始，地方政府的目光才紛紛轉(zhuǎn)向了政府購買服務?！睏钯R龍直言。
而政府購買服務相比于PPP而言落地時間快、程序簡單，也是它被地方政府“盯上”的理由。
根據(jù)財政部PPP中心的數(shù)據(jù)，截至2016年底，進入國家示范項目的247個落地示范項目，平均每個項目落地周期12.8個月。楊賀龍解釋稱，即便是落地快一點的項目也需要6個到8個月。
據(jù)悉，PPP項目操作流程包含識別、準備、采購、執(zhí)行、移交五個階段，共19個步驟，過程非常嚴格。楊賀龍透露，一般來說，政府當年的城建規(guī)劃在每年的二三月份送到當?shù)厝舜髮徟?，人大審批完之后三四月份分解任務，大概?月份開始進入PPP的流程。采購咨詢公司需要一個月，咨詢公司做報告需要兩個月，包括項目立項、PPP實施方案和物有所值評價和財政可承受能力論證，還包括報告的審批等，到了采購環(huán)節(jié)，要求資格預審一個月，招投標一個月，合同談判和項目公司成立一個月，這樣PPP項目真正落地要到十月份，當年就剩兩個月來開工建設，任務往往完不成，還有很多項目還在排隊等著，所以讓地方政府很發(fā)愁。
相比之下，政府購買服務落地非?？?，不需要兩個論證（即財政可承受能力論證和物有所值評價），不受10％的限制，只需要做實施方案。有些地方政府還會采用單一來源采購、甚至某些項目直接指定由融資平臺公司或國有企業(yè)來承擔，不用公開招投標；即便公開招投標也非?？?，一般一兩個月就落地了。
天風證券固收團隊的報告指出，政府采購公開招標在中標之前通常需要經(jīng)過簽訂委托協(xié)議、編制招標公告、發(fā)布招標公告并發(fā)出招標文件、組建評標委員會、開標、評標等流程。根據(jù)規(guī)定，招標文件發(fā)售時間不短于五個工作日，從領取招標文件到提交投標文件截止之日止最短不少于二十日，公示時間不少于三個工作日。因此，整個招標流程需要一個月左右，這還僅僅是法定時間。如果采用單一來源采購的方式，最快僅需一周時間左右。
“因此政府購買服務以其特有的‘優(yōu)勢’，成了迎合政府投資需要的一種融資模式。”楊賀龍稱。
除此之外，政府購買服務和PPP的概念也常常混淆。PPP分為三類：使用者付費、政府付費、可行性缺口補助。劉飛直言，很多人將政府付費類PPP項目和政府購買服務混淆，認為公益類基礎設施投建PPP項目的收入來源是政府付費，因此就是政府購買服務，可以直接適用政府購買服務的相關法律法規(guī)進行簡化操作，而無需適用PPP的相關法律法規(guī)。
事實上，多位業(yè)內(nèi)人士反映，很多部委的文件也將PPP和政府購買服務的概念混淆，難免讓人誤解。比如2014年9月，財政部公布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》提到，“政府和社會資本合作模式（PPP）的實質(zhì)是政府購買服務”；2014年12月發(fā)改委公布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》提到，“對于主要依靠‘政府付費’回收投資成本的（PPP）項目，可通過政府購買服務推進”；2016年10月24日發(fā)改委發(fā)布的《傳統(tǒng)基礎設施領域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則》提到，“政府和社會資本合作（PPP）模式主要包括特許經(jīng)營和政府購買服務兩類”。
存量項目去向棘手
“87號文剛剛出爐，地方政府現(xiàn)在是抓耳撓腮的階段?！睏钯R龍稱。最近不少地方政府、融資平臺和社會資本方在微信上向他提問，尤其關注存量違規(guī)政府購買服務如何轉(zhuǎn)化的問題。
中誠信研究院地方政府和城投行業(yè)分析師楊小靜對記者表示，對于增量項目而言，87號文發(fā)布之后肯定會受到完全嚴格的規(guī)范，如果違規(guī)會被處罰，地方政府也不敢冒險。但是存量項目怎么辦是個難題，全部推翻也不現(xiàn)實，涉及到社會資本已經(jīng)投入的部分，若全部推翻可能會產(chǎn)生損失?！八缘胤秸€在觀望和權(quán)衡，都不希望已經(jīng)做了的項目被撤銷?！睏钚§o稱。
根據(jù)《財經(jīng)》記者的采訪，業(yè)內(nèi)人士認為存量違規(guī)政府購買服務項目大致有三個出路。
一是將其轉(zhuǎn)化成PPP?！斑@樣的話肯定會有大量政府購買服務的項目需要轉(zhuǎn)化成PPP，尤其是擠進政府付費型PPP里面來?！眲w直言。
但劉飛同時還擔心，政府購買服務轉(zhuǎn)化成PPP是否會突破10％的紅線，另外轉(zhuǎn)化成PPP是不是需要重新招投標選擇社會資本，那此前投入了的投資人何去何從?！罢拇_實需要相關部門給予一定的政策指引?！眲w稱。
第二種方式是轉(zhuǎn)成代建模式。楊賀龍認為，從地方政府投融資訴求實現(xiàn)的角度出發(fā)，本來PPP和政府購買服務項目都是代建模式延伸而來的，現(xiàn)在也可以將期限縮短，回歸到代建模式。比如將拉長到十余年的政府購買服務，拉回到兩三年的代建項目，列入財政預算范疇。但這種方式的問題在于地方財政壓力會瞬間增大，操作起來比較困難。
第三種方式，據(jù)一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士透露，更多的地方政府還是在觀望中央決策層的執(zhí)行力度，很有可能自查之后選擇部分典型案例上報，部分存量項目可能會繼續(xù)保留。
楊小靜對《財經(jīng)》記者表示，只要基建拉動經(jīng)濟增長的模式?jīng)]有改變，地方政府還面臨著基建投資的壓力，只要地方政府事權(quán)和支出責任還是不匹配，城投公司承擔地方基建和投融資的職能就不會發(fā)生根本變化，但隨著政策的執(zhí)行力度的加強，未來地方城投公司的投融資行為會逐步規(guī)范，城投公司也會有所轉(zhuǎn)型?！白罱K政策執(zhí)行的力度取決于中央和地方的博弈。”楊小靜稱。
中央層面嚴格規(guī)范違法違規(guī)舉債擔保行為，但如何達到控制債務風險和穩(wěn)定基建投資增速的平衡，一直為各方所關注。
穆迪副董事總經(jīng)理Marie Diron在6月13日的“穆迪—中誠信國際2017年中信用展望研討會”上直言，目前中國的中央政府想制定一些規(guī)則，更加清楚地來區(qū)分地方政府融資平臺和地方政府的債務關系，這個政策的執(zhí)行，實際上會區(qū)分開政府債務的職責。但是在政策執(zhí)行過程中會存在各種可能性，有可能會重新分配或有負債，債務轉(zhuǎn)向地方的國企，也有可能會把或有負債變成政府的直接負債。
接受采訪的業(yè)內(nèi)人士表示，堵上后門之后，政府購買服務不能購買基建工程、融資平臺也不能幫助地方政府的基建項目舉債了，將來會如何將前門再開大一點值得關注。地方政府仍有基建投資的需求和經(jīng)濟增長的壓力，靠目前的地方債額度和PPP額度恐怕是難以滿足其需求。
首先是地方債額度可能會進一步擴大。鐘汶權(quán)認為，在過去兩年地方債的發(fā)行規(guī)模是遠超城投債的，假設政府債資金全部用于投資，足以替代城投公司的投資功能（見圖）。但是過去兩年，80％左右的政府債都是用于債務置換，所以新增地方債的額度不足以支持基建融資。隨著債務置換計劃2018年完成，將有很大的空間和市場的容量讓給新增地方債，其支持投資的能力會大大提高，逐步取代平臺公司發(fā)債。
而且6月1日，財政部公布了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（簡稱“62號文”），2017年先從土地儲備領域開展試點，發(fā)行土地儲備專項債券，在8000億元的專項債限額內(nèi)發(fā)行。
鐘汶權(quán)解讀稱，一方面，中央通過50號文，不允許地方政府將土地、工業(yè)性資產(chǎn)注入融資平臺，也不允許把土地將來的收益抵押給銀行支持平臺還債。這就堵住了大部分地方融資平臺從政府獲得的支持，基本上平臺公司現(xiàn)有的融資渠道和融資來源都被截斷了。另一方面，中央通過62號文推出土儲專項債，以前很多土地儲備都是通過平臺來做，現(xiàn)在直接讓地方政府發(fā)土儲專項債，地方政府維持平臺公司的意愿也逐漸降低，這將加快平臺公司的轉(zhuǎn)型。
鐘汶權(quán)對《財經(jīng)》記者稱，現(xiàn)在土儲專項債剛剛試點，未來規(guī)模還會逐步擴大。何況未來市場有這個容量，專項債的額度可能會進一步提高。
其次，PPP10％的紅線是否會突破也值得討論。對于一些地方而言，10％的額度很容易滿，未來做PPP的空間也有限。
在4月份北京市財政局舉辦的政府和社會資本合作（PPP）培訓班上，財政部金融司金融五處副處長易謨透露，10％的比例指的是每一年度地區(qū)全部PPP項目需要從一般公共預算中安排的支出，占一般公共預算的比例不超過10％。這僅限于需要從一般公共預算中安排的支出，并不包括政府性基金預算，以及政府以土地、實物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等投入的部分。這些政府支出責任需要識別和全面把握，但不受10％比例限制。
楊賀龍認為，財政部直接抬高10％的紅線可能性不大，但是10％紅線不含政府性基金這種表態(tài)也是某種程度上的放松，給地方一定的空間。他直言，本輪調(diào)控的目標在于對地方融資舉債行為的規(guī)范，并非不讓地方政府舉債，國家把防控地方政府債務風險放在重要位置，確保不出現(xiàn)區(qū)域性和系統(tǒng)性風險，實現(xiàn)“債務可視化”。
業(yè)內(nèi)人士認為，中央連續(xù)公布50號文和87號文，舉重拳整治地方違法違規(guī)舉債，這僅是開始。堵后門之后將采取什么行動開前門也同樣重要，這不僅影響著地方實際執(zhí)行力度，也影響著2017年基建投資的增速。
來源：《財新周刊》 文 | 財新記者 王曉霞
《財經(jīng)》記者 周哲/文 王延春/編輯（本文首刊于2017年6月26日出版的《財經(jīng)》雜志）
