補(bǔ)上價(jià)格審查的“短板”
——政府采購價(jià)格評審問題探討（上）
筆者認(rèn)為，對供應(yīng)商報(bào)價(jià)只計(jì)得分、不作審查，是政府采購價(jià)格評審問題的根源所在。正是由于價(jià)格審查功能的缺失，只要供應(yīng)商報(bào)價(jià)未超出采購預(yù)算，都可以不受任何質(zhì)疑地被評審組織接受，無論是合理的還是不合理的。缺乏約束的報(bào)價(jià)，催生出以低價(jià)為特征的種種價(jià)格欺詐。
近日，國務(wù)院嚴(yán)厲問責(zé)西安地鐵“問題電纜”事件，低價(jià)中標(biāo)、采購偽劣產(chǎn)品問題再度被推到公眾面前。而此前的騰訊云一分錢中標(biāo)廈門市信息中心外網(wǎng)云服務(wù)項(xiàng)目事件，以及中國電信一分錢中標(biāo)遼陽市信息中心信息資源共享平臺(tái)硬件建設(shè)項(xiàng)目事件，也均引起了公眾對政府采購鋪天蓋地的斥責(zé)。政府采購因價(jià)格問題引發(fā)質(zhì)疑、詬病和爭論，這幾個(gè)事件雖然典型，但絕非孤例。對此，我們更需要發(fā)出的詰問是：政府采購價(jià)格評審制度是不是出了問題？答案是肯定的。
政府采購不應(yīng)追逐不當(dāng)?shù)蛢r(jià)
政府采購應(yīng)追求什么樣的價(jià)格？這是討論價(jià)格評審問題無法繞開的話題。
當(dāng)前，節(jié)資反腐已不再是政府采購的主要目標(biāo)。在物有所值的導(dǎo)向下，政府采購的價(jià)格追求，應(yīng)當(dāng)是公平、公道、真實(shí)、合理的價(jià)格，而不是低價(jià)。
政府采購不應(yīng)追逐不當(dāng)?shù)蛢r(jià)，這是由政府采購的基本屬性決定的。
以財(cái)政資金為支撐的政府消費(fèi)，不同于公民社會(huì)的商業(yè)消費(fèi)。在政府消費(fèi)市場上，政府作為唯一的買家，具有絕對的優(yōu)勢地位。政府采購追逐不當(dāng)?shù)蛢r(jià)，有利用強(qiáng)勢地位與民爭利之嫌，會(huì)干擾正常的市場秩序，背離普適的市場交易規(guī)則。倘若換一種溫和的說法，即政府采購不能接受非普惠性優(yōu)惠，不能享有消費(fèi)特權(quán)。所謂普惠性優(yōu)惠，是指全社會(huì)各類消費(fèi)群體能夠均等享受的普遍優(yōu)惠。供應(yīng)商只給予政府特別的價(jià)格優(yōu)惠，有賄買公共權(quán)力的嫌疑。允許政府享有其他消費(fèi)者無法同等享有的價(jià)格優(yōu)惠，必然形成政府的消費(fèi)特權(quán)。由消費(fèi)特權(quán)導(dǎo)致的消費(fèi)地位不平等，從根本上背離了政府采購的公平原則。這不是市場經(jīng)濟(jì)和法治政府的正當(dāng)訴求。
單純追逐低價(jià)的危害是顯而易見的。在低價(jià)優(yōu)先的導(dǎo)向下，供應(yīng)商輕質(zhì)量競爭，重價(jià)格競爭，低價(jià)成為競爭政府采購合同的制勝手段，低于成本報(bào)價(jià)頻繁出現(xiàn)。追逐利潤是企業(yè)的本能，政府采購如果追逐低價(jià)，供應(yīng)商就會(huì)自發(fā)形成低價(jià)對策，在低價(jià)上做足文章。為了實(shí)現(xiàn)低價(jià)履約，供應(yīng)商往往會(huì)偷工減料、以次充好。當(dāng)然，采購人收獲的也不是“集約增效”帶來“物美價(jià)廉”的理想低價(jià)。
2013年全國政府采購工作會(huì)議明確提出，我國今后政府采購制度改革主要集中在：從注重節(jié)資反腐向?qū)崿F(xiàn)物有所值轉(zhuǎn)變，從注重公平競爭向完善市場規(guī)則
的轉(zhuǎn)變，從注重程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變，從注重過程控制向結(jié)果評價(jià)轉(zhuǎn)變。此次會(huì)議確立的“四個(gè)轉(zhuǎn)變”理念，宣告了政府采購放棄單純追逐低價(jià)的政策導(dǎo)向，樹立了物有所值的價(jià)值目標(biāo)。而規(guī)范的價(jià)格評審，是實(shí)現(xiàn)物有所值的有力保障。
根據(jù)政府采購法律法規(guī)，預(yù)算是供應(yīng)商報(bào)價(jià)的上限。關(guān)于預(yù)算，《政府采購法》給出了兩個(gè)概念，其一出自第三十三條的“資金預(yù)算”，其二出自第三十六條的“采購預(yù)算”。從字面理解，資金預(yù)算是指部門年度預(yù)算的資金盤子中，切給政府采購的那一塊。資金預(yù)算大多是粗略的匡算，比較粗放，往往是多個(gè)采購項(xiàng)目疊加的預(yù)算。資金預(yù)算是采購項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)與規(guī)模限制，基本不能反映采購活動(dòng)開始時(shí)的真實(shí)市場行情。采購預(yù)算則是政府采購活動(dòng)中的常用概念。科學(xué)的采購預(yù)算，應(yīng)當(dāng)是采購人在資金預(yù)算的約束下，依據(jù)明確的采購需求和真實(shí)的市場數(shù)據(jù)，采用規(guī)范的會(huì)計(jì)方法精細(xì)核算出來的。
在筆者看來，公平、公道、真實(shí)、合理的價(jià)格，應(yīng)當(dāng)是能夠?qū)ζ渑c采購預(yù)算的偏離作出合理解釋，且能夠提供客觀證據(jù)予以證實(shí)的價(jià)格。我們不能簡單地把價(jià)格高低當(dāng)作衡量價(jià)格公道與否的標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)輿論對政府采購“高價(jià)”的詬病，細(xì)究起來，所謂天價(jià)采購，通常是價(jià)格與采購需求不相匹配的問題，而不是價(jià)格本身的問題；所謂豪華采購，通常是采購需求標(biāo)準(zhǔn)不明確的問題，也不是價(jià)格本身的問題。通過價(jià)格評審，可以有效遏制這些問題。
只評不審是根本癥結(jié)
評審，可解釋為審核與評定。價(jià)格評審，就是對價(jià)格的審核與評定。需要說明的是，筆者討論的價(jià)格評審，特指政府采購貨物和服務(wù)的價(jià)格評審，不涉及工程采購。
在政府采購活動(dòng)中，依法組建的評標(biāo)委員會(huì)、談判小組、詢價(jià)小組等評審組織，根據(jù)采購文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法，對供應(yīng)商的要約文件進(jìn)行審核和評定的過程，我們稱之為評審。評審環(huán)節(jié)要做的事情，歸納起來只有兩件：一是對要約文件的真實(shí)性作出審核和評定，二是對要約文件的符合性作出審核和評定。所謂要約文件的真實(shí)性，是指要約文件所申明的資格條件、技術(shù)條件、商務(wù)條件、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和合同條件等是否真實(shí)有據(jù)；所謂要約文件的符合性，是指要約文件是否滿足了要約邀請的各項(xiàng)要求。
“要約邀請”和“要約”是《合同法》體系的專業(yè)術(shù)語。筆者在此處使用這兩個(gè)專業(yè)術(shù)語，既是為了表意更簡約、精確，也是為了體現(xiàn)政府采購的合同締約屬性。在政府采購活動(dòng)中，要約邀請就是采購人的采購文件，包括招標(biāo)文件、詢價(jià)文件、談判文件等；要約就是供應(yīng)商的投標(biāo)文件或響應(yīng)文件。
評審，是政府采購活動(dòng)中最重要、最核心、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。供應(yīng)商報(bào)價(jià)是最根本的要約條件。對供應(yīng)商報(bào)價(jià)進(jìn)行評審，與對供應(yīng)商的資格條件、技術(shù)條件、商務(wù)條件和服務(wù)能力進(jìn)行評審一樣，是要約評審的主要要求之一。然而，經(jīng)過多年的采購實(shí)踐，評審組織對供應(yīng)商資格條件的評審、對投標(biāo)響應(yīng)的技術(shù)偏離和商務(wù)響應(yīng)的評審等，可以說精細(xì)到了近乎繁瑣、嚴(yán)格到了無以復(fù)加的地步。唯獨(dú)對供應(yīng)商的報(bào)價(jià)，則采用了最簡單粗暴的辦法：照單全收，只評不審。
對供應(yīng)商報(bào)價(jià)只計(jì)得分、不作審查，是政府采購價(jià)格評審問題的根源所在。毫不夸張地說，技術(shù)含量高、審核責(zé)任重大的政府采購價(jià)格評審，由于審查功能的缺失，演變成簡單的小學(xué)算術(shù)。對此，可以諉過于評審組織，因?yàn)樗麄儧]有正確履行評審職責(zé)，在價(jià)格審查方面失職；也可以問責(zé)采購人、代理機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗麄儧]有在采購文件中設(shè)置價(jià)格審查的標(biāo)準(zhǔn)和方法，致使評審組織無所遵循。
價(jià)格欺詐的典型表現(xiàn)
正是由于價(jià)格審查功能的缺失，在政府采購項(xiàng)目中，供應(yīng)商報(bào)價(jià)無論是殘缺的、虛假的、失誤的，甚至明顯是欺詐的，只要沒有超出采購預(yù)算，都可以不受任何質(zhì)疑地被評審組織接受。缺乏約束的報(bào)價(jià)，難免引發(fā)惡性、無序的價(jià)格戰(zhàn)，淪為不法供應(yīng)商謀取中標(biāo)的手段。價(jià)格欺詐的身影已頻頻閃現(xiàn)。
供應(yīng)商報(bào)價(jià)不能突破采購預(yù)算，這是政府采購的鐵律。它有效地阻遏了所有高價(jià)，不論其合理或不合理。因此，常見的價(jià)格欺詐以低價(jià)為特征，大致包括以下幾類：
1.低于成本報(bào)價(jià)。
這里所說的成本，是指貨物或服務(wù)完全滿足采購需求的會(huì)計(jì)學(xué)成本。低于成本報(bào)價(jià)，意味著報(bào)價(jià)人并不打算提供完全滿足采購需求的貨物或服務(wù)，這種現(xiàn)象常發(fā)生在材料使用彈性較大、工藝外觀差異較小的行業(yè)。在合同履約中，低于成本報(bào)價(jià)的供應(yīng)商往往通過改變材料規(guī)格和工藝流程，以降低產(chǎn)品質(zhì)量和功能性能的手段來壓縮實(shí)際履約成本，從而達(dá)到盈利目的。那么，這樣的履約能夠通過驗(yàn)收嗎？沒問題。只要簽約成交，采購人就落入了不良供應(yīng)商的彀中，后者有足夠的伎倆迫使采購人“就范”。采購人的交易角色、責(zé)權(quán)利的匹配和地位的特殊性，決定了其基本上沒有反抗此類價(jià)格欺詐的主觀意愿和能力，甚至可能替不法供應(yīng)商遮掩、漂白。如，陜西奧凱電纜有限公司以最低價(jià)中標(biāo)西安地鐵電纜項(xiàng)目，就是供應(yīng)商偷工減料、采購人與供應(yīng)商沆瀣一氣的典型案例。
2.象征性報(bào)價(jià)。
象征性報(bào)價(jià)是一種概括的說法，業(yè)內(nèi)也稱為一元報(bào)價(jià)。它不體現(xiàn)合同的實(shí)際價(jià)值，只是為了符合“有償”的要求，把具有“獻(xiàn)金”性質(zhì)、本應(yīng)由
《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》進(jìn)行規(guī)范的捐贈(zèng)或捐建，“打扮”成政府采購的模樣，借政府采購的通道實(shí)現(xiàn)對特定資源的占有。在貨物或服務(wù)采購項(xiàng)目中，它一定是錨定了后續(xù)或關(guān)聯(lián)的盈利環(huán)節(jié)，以絕對的低價(jià)強(qiáng)占市場；在工程或PPP采購項(xiàng)目中，它一定是為了“瘦身”總價(jià)而充當(dāng)不平衡報(bào)價(jià)的犧牲品，用可控的微小定量損失，博取可期的巨大變量盈利。還有一種可能，即這類項(xiàng)目的運(yùn)作能夠給供應(yīng)商帶來其他利益。如果是這樣，項(xiàng)目就具有資源轉(zhuǎn)讓的性質(zhì)而失去了政府采購的屬性，應(yīng)作為公共資源以拍賣的方式出讓，而不是通過政府采購的方式。
3.非履約性報(bào)價(jià)。
這類報(bào)價(jià)并不以履行合同義務(wù)為目的，故而不受成本、利潤、稅負(fù)等價(jià)格因素的約束，報(bào)價(jià)金額只以確保爭得政府采購合同為度。提出這類報(bào)價(jià)者，往往諳熟行業(yè)的作弊手段和潛在的盈利空間。他們牟取非法利益的手段，是用成交資格做交易。有望獲得政府采購合同的遞延成交候選人，通常愿意花費(fèi)一些錢財(cái)，用贖買的方式換取第一中標(biāo)人放棄成交，從而遞延獲得政府采購合同。非履約性報(bào)價(jià)背后，是不良社會(huì)勢力對政府采購的浸淫。
4.惡意漏項(xiàng)。
惡意漏項(xiàng)是指出于主觀故意造成的報(bào)價(jià)漏項(xiàng)，通常發(fā)生在合同履約因素比較復(fù)雜的采購項(xiàng)目中。報(bào)價(jià)出現(xiàn)漏項(xiàng)，自然占據(jù)低價(jià)優(yōu)勢。一旦成交，供應(yīng)商就會(huì)施展各種手段，要么簽訂不完整的政府采購合同，要么降低合同的質(zhì)量、功能、性能甚至數(shù)量要求，要么無限期拖延簽訂政府采購合同，迫使采購人對其非法利益訴求妥協(xié)。
我國政府采購長期受節(jié)資反腐、低價(jià)優(yōu)先原則的影響，低價(jià)似乎戴著天然正義的光環(huán)。在財(cái)政部提出“物有所值”價(jià)值目標(biāo)之前，任何人敢于發(fā)出質(zhì)疑低價(jià)、拒絕不合理低價(jià)的聲音，都需要非凡的智識(shí)、勇氣和擔(dān)當(dāng)。今天，政府采購可以理直氣壯地對不合理低價(jià)說不。（海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司/供稿）
來源：中國政府采購報(bào)
