PPP（政府與社會(huì)資本合作）模式自2013年大力推廣以來，取得了良好進(jìn)展。截至2017年3月末，全國入庫PPP項(xiàng)目12287個(gè)，總投資額14.6萬億元，項(xiàng)目數(shù)和投資額較去年年末分別增長9.12%、7.93%；項(xiàng)目落地率為34.5%，較去年末提高了2.9個(gè)百分點(diǎn)。整體來看，PPP進(jìn)入了一個(gè)高速成長時(shí)期。然而，在PPP如火如荼發(fā)展之際，各地PPP項(xiàng)目推進(jìn)仍然存在很多難點(diǎn)，例如風(fēng)險(xiǎn)合理分配、回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)、管理職責(zé)分工、采購標(biāo)的設(shè)置、社會(huì)資本響應(yīng)、保障政策制訂配套等。其中，采購標(biāo)的設(shè)置往往影響到PPP項(xiàng)目采購階段和執(zhí)行階段的順利推進(jìn)，甚至在質(zhì)量控制中也起到關(guān)鍵性的作用。本文將結(jié)合筆者實(shí)施多個(gè)PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，談?wù)剬?duì)如何合理設(shè)置PPP項(xiàng)目采購標(biāo)的看法。
標(biāo)的含義
廣義的標(biāo)的指合同雙方當(dāng)事人之間存在的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，它是合同成立的必要條件。標(biāo)的種類總體上分為財(cái)產(chǎn)和行為，其中財(cái)產(chǎn)又包括物和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，具體表現(xiàn)為動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、債權(quán)、物權(quán)等；行為又包括作為、不作為等。廣義的標(biāo)的一般包括合同標(biāo)的、執(zhí)行標(biāo)的、法律關(guān)系標(biāo)的和訴訟標(biāo)的。在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中所說的標(biāo)的通常是指合同標(biāo)的，即合同當(dāng)事人之間存在的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
PPP項(xiàng)目采購標(biāo)的設(shè)置方式
PPP項(xiàng)目收入來源可分為政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)或二者相結(jié)合的使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助付費(fèi)3種，不同方式項(xiàng)目的標(biāo)的設(shè)置各有區(qū)別。
第一，在政府付費(fèi)的項(xiàng)目中，根據(jù)付費(fèi)的具體方式，標(biāo)的可設(shè)置為可用性服務(wù)費(fèi)總額與運(yùn)營維護(hù)費(fèi)總額，協(xié)議中還需同時(shí)明確相應(yīng)的計(jì)算公式與調(diào)價(jià)辦法，以便在竣工決算、審計(jì)、市場波動(dòng)等條件觸發(fā)調(diào)價(jià)機(jī)制后再行測算。其中，可用性服務(wù)費(fèi)的支付方式可采用PMT等額法和“前低后高”法。運(yùn)營維護(hù)費(fèi)的支付方式則更為靈活，主要根據(jù)行業(yè)特征、項(xiàng)目自身?xiàng)l件、市場競爭測試合理回報(bào)率（如運(yùn)營成本的8%）等因素計(jì)算，并結(jié)合考慮當(dāng)?shù)氐呢?cái)政實(shí)力。
第二，在使用者付費(fèi)的項(xiàng)目中，最為普遍的做法是將公共產(chǎn)品的單價(jià)設(shè)為標(biāo)的，這在較成熟的水處理、垃圾焚燒、收費(fèi)公路、軌道交通等項(xiàng)目中運(yùn)用較多。在該類項(xiàng)目中，可以將各邊界條件集中反映到公共產(chǎn)品單價(jià)上，以“流量×單價(jià)”的方式計(jì)算支付給社會(huì)資本的金額。
第三，在兩種方式相結(jié)合的項(xiàng)目中，對(duì)于使用者付費(fèi)部分常采用“流量×單價(jià)”的方式；而對(duì)于政府付費(fèi)的可行性缺口補(bǔ)助部分往往采用“可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)營維護(hù)費(fèi)”的方式。在采購評(píng)標(biāo)時(shí)，對(duì)各類標(biāo)的分別設(shè)置評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)比。
PPP項(xiàng)目采購標(biāo)的設(shè)置原則
PPP中的最后一個(gè)P（partnership），代表了社會(huì)資本與政府公共部門的伙伴關(guān)系，要實(shí)現(xiàn)以最少的資源，提供最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的目標(biāo)。社會(huì)資本以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益訴求，政府以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的最大化。為了保持伙伴關(guān)系的長久穩(wěn)定，在PPP項(xiàng)目采購標(biāo)的設(shè)置上需把握以下幾個(gè)原則：
首先，社會(huì)資本有盈利但不是暴利。PPP的目標(biāo)是政府公共部門和社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)勢互補(bǔ)，以提高公共產(chǎn)品的供給效率及服務(wù)質(zhì)量。如果社會(huì)資本長期虧損，合作無法持續(xù)；如果社會(huì)資本的利潤超出合理區(qū)間，公共服務(wù)價(jià)格過高也會(huì)引發(fā)公眾不滿情緒。因此，在標(biāo)的額度設(shè)置時(shí)，要充分考慮雙方利益，參考行業(yè)基準(zhǔn)收益水平，既不能一味追求低價(jià)，也要對(duì)社會(huì)資本的投報(bào)額做出限制，達(dá)到各方均可接受的水平。PPP項(xiàng)目合作周期較長（一般10年以上），設(shè)置合理的調(diào)價(jià)機(jī)制成為必然的選擇。在設(shè)置采購標(biāo)的時(shí)，需充分考慮后期調(diào)價(jià)的可操作性，多采用可比性強(qiáng)、有官方數(shù)據(jù)支撐的指標(biāo)作為調(diào)價(jià)依據(jù)。
其次，要求投標(biāo)人對(duì)自己能夠控制的內(nèi)容負(fù)責(zé)。PPP項(xiàng)目無論采用何種方式設(shè)置標(biāo)的，都應(yīng)秉持一個(gè)原則，即 “要求投標(biāo)人對(duì)自己能夠控制的內(nèi)容負(fù)責(zé)”。在合同范圍內(nèi)，只有投標(biāo)人對(duì)自己能夠控制的內(nèi)容負(fù)責(zé)，才能實(shí)現(xiàn)充分競爭，保障項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的平穩(wěn)運(yùn)行。一旦標(biāo)的設(shè)置的范圍沒有（完全）覆蓋投標(biāo)人在項(xiàng)目公司中的職責(zé)，投資人可能會(huì)獲得超額利潤，違背PPP項(xiàng)目的本旨。
例如，項(xiàng)目采購時(shí)，施工預(yù)算為10億元，A企業(yè)報(bào)下浮率20%，B企業(yè)報(bào)下浮率18%，如果僅以“下浮率”作為評(píng)判標(biāo)的，理應(yīng)A企業(yè)中標(biāo)。但以常見的BOT項(xiàng)目為例，由于投資人參與工程設(shè)計(jì)可影響施工預(yù)算，假設(shè)理想狀態(tài)下該項(xiàng)目實(shí)際的結(jié)算價(jià)為7億元，A、B企業(yè)各自在設(shè)計(jì)階段施加影響，使最終結(jié)算價(jià)分別為9億元，8億元。那么，A企業(yè)收入為9×（1－20%）＝7.2億元；B企業(yè)收入為8×（1－18%）＝6.56億元。此時(shí)會(huì)出現(xiàn)“下浮率雖高，但實(shí)際結(jié)算金額更多”的情況。究其原因，就是對(duì)于投標(biāo)人參與工程設(shè)計(jì)，在采購標(biāo)的設(shè)置時(shí)未做出限制，導(dǎo)致了不合理局面的產(chǎn)生。
最后，重視約束性條文的設(shè)置。即使標(biāo)的設(shè)置已經(jīng)盡量做到科學(xué)合理了，但由于PPP項(xiàng)目“內(nèi)容多、周期長”，在合作期內(nèi)仍然有可能出現(xiàn)意想不到的情況，會(huì)導(dǎo)致需要對(duì)原先設(shè)定的標(biāo)的進(jìn)行調(diào)整。
例如，項(xiàng)目運(yùn)營周期內(nèi)，政府方以“項(xiàng)目公司”的名義爭取到國家政策性低息貸款，按說政府付費(fèi)理應(yīng)隨之減少，但投資人會(huì)以執(zhí)行合同為理由拒絕降低付費(fèi)。針對(duì)此類情況，應(yīng)在合同中設(shè)置相應(yīng)的約束條款“如發(fā)生以上情況，政府應(yīng)將利息差在付費(fèi)中相應(yīng)扣減”。可見，為了保證項(xiàng)目順利實(shí)施，合同中關(guān)于付費(fèi)調(diào)整的條文約束是不可或缺的。這需要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中的各種情況加以歸納總結(jié)，不斷完善。
綜上所述，采購標(biāo)的設(shè)置是PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中尤為關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)?？紤]到PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性，建議根據(jù)不同的項(xiàng)目類型及條件，合理設(shè)置項(xiàng)目采購標(biāo)的，方有利于更好地推進(jìn)項(xiàng)目。（張若喬 周 沛）
來源：中國建設(shè)報(bào)
