《政府采購法》自2003年實(shí)施以來，政府采購規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大。據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，2015年全國政府采購規(guī)模首破兩萬億元，占財政支出和GDP的比重分別達(dá)到12%和3.1%。隨著政府采購的蛋糕越做越大，腐敗案件也呈高發(fā)多發(fā)態(tài)勢，涉及采購人、代理機(jī)構(gòu)、評審專家和供應(yīng)商等多方當(dāng)事人。如何進(jìn)一步規(guī)范政府購買行為？如何提高資金使用效益？如何從源頭預(yù)防腐?。肯挛闹攸c(diǎn)從招標(biāo)過程入手，對政府采購廉政風(fēng)險的表現(xiàn)形式和原因作了分析，并提出了對策建議。
風(fēng)險環(huán)節(jié)
確定采購需求環(huán)節(jié)
一是資格性條款具有限制性，將某些非國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)作為參與投標(biāo)的門檻，排斥其他潛在供應(yīng)商參加。二是實(shí)質(zhì)性參數(shù)具有傾向性，將是否滿足某個不影響實(shí)際采購需求的參數(shù)作為廢標(biāo)依據(jù)，而這個參數(shù)只有特定供應(yīng)商具備，有“量身定做”的嫌疑。三是評分細(xì)則不夠量化，僅用“好”、“一般”、“差”等模糊表述確定評分等級，卻沒有細(xì)化各等級的評分標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致評審專家自由裁量權(quán)過大，方便“照顧”某些供應(yīng)商。四是合同條款存在不合理性，比如在家具采購項(xiàng)目中要求供應(yīng)商7日內(nèi)完成供貨安裝調(diào)試，明顯與家具的生產(chǎn)周期不符，實(shí)際上可能是采購人與供應(yīng)商已提前“約定”好，只是走一下采購程序而已，使其他供應(yīng)商望而卻步。
選擇采購方式環(huán)節(jié)
一是將本該公開招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零，肢解成若干個小項(xiàng)目，使每個小項(xiàng)目的預(yù)算金額低于采購限額標(biāo)準(zhǔn)，從而規(guī)避公開招標(biāo)。二是擅自變更采購方式，對采購預(yù)算金額達(dá)到公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，擬采用非招標(biāo)方式的，未經(jīng)設(shè)區(qū)的市、自治州以上財政部門審批同意，而是由縣級財政部門擅自越權(quán)審批，存在一定的監(jiān)管漏洞。
組織采購活動環(huán)節(jié)
一是受理時優(yōu)親厚友，接受審批手續(xù)不完善項(xiàng)目的委托。二是編制審核招標(biāo)文件時設(shè)置陷阱，為采購人或供應(yīng)商謀取不正當(dāng)利益提供便利。三是故意泄露已報名或已繳納投標(biāo)保證金的供應(yīng)商名單。四是開標(biāo)程序不合規(guī)，允許遲到的利益關(guān)聯(lián)供應(yīng)商參加開標(biāo)，或采用競爭性談判方式采購時設(shè)置唱標(biāo)環(huán)節(jié)等。五是評審過程中代理機(jī)構(gòu)或采購人對評審專家施加影響，或采購人代表、評審專家發(fā)表傾向性言論，使評審結(jié)果有利于特定供應(yīng)商。
履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)
一是采購合同沒有嚴(yán)格履行招標(biāo)文件要求，采購人與供應(yīng)商私下違規(guī)變更合同條款謀取私利，如雙方串通減少貨物數(shù)量或降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并將其寫入合同。二是供應(yīng)商不按采購合同供貨，采購人收而不驗(yàn)或驗(yàn)而不實(shí)，損公肥私。如某地采購核桃苗，供應(yīng)商交貨時將嫁接苗更換為實(shí)生苗，每株差價10元，采購人收受好處后沒有嚴(yán)格執(zhí)行驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。
問題癥結(jié)
法規(guī)制度不完善
一些法規(guī)缺乏相應(yīng)的配套制度和實(shí)施細(xì)則，在執(zhí)行過程中存在“真空地帶”，甚至相互矛盾。比如《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第二十五條規(guī)定，采購人在開標(biāo)前可以組織所有潛在投標(biāo)人進(jìn)行現(xiàn)場考察或召開答疑會，但第二十六條卻規(guī)定開標(biāo)前不能泄露投標(biāo)人的相關(guān)信息，相互矛盾。再比如，《四川省政府采購項(xiàng)目需求論證和履約驗(yàn)收管理辦法》對采購需求論證專家的權(quán)責(zé)不明確，需求論證流于形式。專家來源無明確規(guī)定，采購人可以選擇性的指定專家，一些專家很容易和采購人達(dá)成某種“默契”，將明顯不合規(guī)的條款納入其中，導(dǎo)致采購活動為個別供應(yīng)商“量身定做”，侵害國家利益。更進(jìn)一步的是，采購人還往往用所謂的需求論證結(jié)果為托詞，與代理機(jī)構(gòu)“討價還價”，以滿足其特殊要求。
違法違規(guī)成本較低
雖然相關(guān)法律法規(guī)對政府采購的違法違規(guī)行為都作了規(guī)定，但要么規(guī)定不明確，要么處罰力度較輕，導(dǎo)致一些供應(yīng)商鋌而走險，圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象時有發(fā)生。如《政府采購法》對供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標(biāo)的處罰是罰款采購金額的千分之五至千分之十，禁止其在一至三年內(nèi)參加政府采購活動，情節(jié)嚴(yán)重的吊銷營業(yè)執(zhí)照。但是對于情節(jié)嚴(yán)重的認(rèn)定沒有明確規(guī)定，監(jiān)管部門往往只是在指定媒體上通報一下就不了了之，處罰力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
監(jiān)督管理不到位
首先是對采購過程的監(jiān)管不到位。政府采購的監(jiān)管偏重于事后，對采購活動實(shí)施前和過程中出現(xiàn)的問題，如采購需求論證不合理、圍標(biāo)串標(biāo)等，不能及時發(fā)現(xiàn)并解決。其次是責(zé)任落實(shí)和追究不夠到位。相關(guān)法律法規(guī)雖然指出了各種違法違規(guī)行為的具體表現(xiàn)形式，但對行為的認(rèn)定、處分的檔次以及追究的方式等缺乏具體實(shí)施細(xì)則，操作性不強(qiáng)。
對策建議
規(guī)范采購人行為
1.加強(qiáng)政府采購內(nèi)控制度建設(shè)。
采購人應(yīng)建立完善的政府采購內(nèi)部控制制度，設(shè)立政府采購專職崗位，通過采管分離、規(guī)范流程、集體決策等，形成依法合規(guī)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險可控、問責(zé)嚴(yán)格的政府采購內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)和管控機(jī)制。
2.加強(qiáng)需求論證管理。
采購需求應(yīng)當(dāng)客觀、公正，嚴(yán)禁無用采購和奢華采購，除了依據(jù)采購單位實(shí)際和前期充分市場調(diào)查情況外，還應(yīng)當(dāng)征求專家的論證意見，對專家出具的論證報告進(jìn)行公示，主動接受潛在供應(yīng)商的監(jiān)督，最終形成不同采購方式的客觀公正的采購需求。同時為保證專家論證不受采購人影響，可以引入需求論證專家職業(yè)情況記錄和曝光監(jiān)管機(jī)制，對在需求論證中違反職業(yè)道德的專家記入信用檔案并予以曝光，嚴(yán)格防止采購需求的傾向性。
3.從嚴(yán)確定采購方式。
采購人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《政府采購法》及《政府采購法實(shí)施條例》所規(guī)定的各類采購方式的適用條件確定采購方式，變更采購方式的應(yīng)以書面形式向設(shè)區(qū)的市、自治州以上財政監(jiān)督部門申報審批，經(jīng)同意后方可實(shí)施。同時，采購方式的選擇不能只看預(yù)算，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)區(qū)別對待，像會展類項(xiàng)目采用非招標(biāo)方式會更加合適。
4.加強(qiáng)采購人代表管理。
采購人代表的作用是代表采購人參與評審，行使使用者權(quán)利，以使用者身份參與表決。針對目前采購人代表“湊數(shù)”的情形，為提高采購效率，采購單位應(yīng)當(dāng)委托熟悉政府采購業(yè)務(wù)、對采購項(xiàng)目非常了解的“專家”級工作人員，作為采購人代表參與評審。若采購單位不具備專業(yè)人員，可委托專家?guī)靸?nèi)的專家或具備相應(yīng)專業(yè)技術(shù)能力的人員作為采購人代表。
5.加強(qiáng)中標(biāo)后續(xù)管理。
嚴(yán)格按照《政府采購法》、《政府采購法實(shí)施條例》規(guī)定，將合同副本報同級采購監(jiān)督部門備案。加強(qiáng)履約驗(yàn)收管理，按照成立驗(yàn)收小組、制定驗(yàn)收方案、驗(yàn)收、出具驗(yàn)收報告的程序進(jìn)行驗(yàn)收，對有質(zhì)疑投訴、采購金額巨大、社會公益性質(zhì)等社會關(guān)注度較高的采購項(xiàng)目，除了驗(yàn)收時應(yīng)當(dāng)邀請相關(guān)方參與之外，驗(yàn)收結(jié)果還應(yīng)在指定媒體上公告。
公開交易信息
不斷拓寬信息公開渠道，豐富信息公開內(nèi)容，將整個交易過程中的需求論證報告、招標(biāo)方式、主要技術(shù)參數(shù)、招標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人、中標(biāo)人、中標(biāo)金額等要素信息全部公開，主動接受社會監(jiān)督，保障公共資源交易的公開透明。
加強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制
嚴(yán)格按照財政部《關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制的指導(dǎo)意見》，利用崗位職責(zé)分工的方式加強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制，完善內(nèi)部流程，強(qiáng)化主體責(zé)任，明確重點(diǎn)任務(wù)，嚴(yán)控廉政風(fēng)險。實(shí)行分段式流程管理模式，將項(xiàng)目受理、招標(biāo)文件編制和開標(biāo)、專家抽取和信息發(fā)布、保證金繳退、評標(biāo)現(xiàn)場管理、供應(yīng)商質(zhì)疑處理等環(huán)節(jié)劃分到不同業(yè)務(wù)科室分工負(fù)責(zé)，做到各崗位既相互獨(dú)立又相互制約。建立招標(biāo)文件五級審核制度，強(qiáng)化對招標(biāo)文件的層層把關(guān)和相互監(jiān)督，從源頭上控制風(fēng)險。制定廉潔清單，列出采購各環(huán)節(jié)各崗位可能出現(xiàn)的廉政風(fēng)險點(diǎn)，提出應(yīng)對措施，從程序上防控風(fēng)險。目前，集中采購機(jī)構(gòu)基本上都建立了相對成熟的內(nèi)控機(jī)制，但社會代理機(jī)構(gòu)因準(zhǔn)入門檻取消和服務(wù)有償性的特點(diǎn)，專業(yè)水平參差不齊，也容易受各種因素影響，因此更需要強(qiáng)化內(nèi)部控制，以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)規(guī)范代理行為。
推進(jìn)電子交易平臺建設(shè)
實(shí)行電子交易不僅可以提高招投標(biāo)效率，還能通過全過程電子化，加強(qiáng)采購過程中關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的保密控制，使評審流程結(jié)構(gòu)化，壓縮專家自由裁量權(quán)，減少人為干擾因素，防止因此產(chǎn)生的腐敗問題。目前，我市政府采購電子平臺運(yùn)行日趨成熟，已全面實(shí)行集采目錄內(nèi)部分通用類貨物的“網(wǎng)上競價”和 “商城直購”，各級預(yù)算單位和供應(yīng)商均通過平臺辦理政府采購業(yè)務(wù)，實(shí)施全流程痕跡管理，發(fā)現(xiàn)問題能及時查找責(zé)任人，有效規(guī)范采購人和代理機(jī)構(gòu)的行為。將于今年建成的公共資源交易電子平臺，使供應(yīng)商報名、招標(biāo)文件領(lǐng)取、專家評審等環(huán)節(jié)和行政監(jiān)督都能在線上完成操作，做到“網(wǎng)下無交易、網(wǎng)上全公開”，真正將公共資源交易置于陽光下運(yùn)行。
加強(qiáng)政府采購綜合監(jiān)管
采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)交易現(xiàn)場管理，實(shí)行交易過程同步全方位音視頻監(jiān)控，填寫《交易項(xiàng)目現(xiàn)場記錄表》，做到環(huán)環(huán)相扣、留有痕跡。行政監(jiān)督部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管力度和擴(kuò)大監(jiān)管范圍，建立動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，對采購活動實(shí)行全過程全方位監(jiān)管，可由財政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督采購過程，審計部門負(fù)責(zé)監(jiān)督資金使用情況，紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)嚴(yán)查采購中的腐敗行為，并及時對監(jiān)督情況予以公開曝光。根據(jù)采購人、代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督部門、供應(yīng)商及專家在政府采購中承擔(dān)的不同職能，建立剛性的問責(zé)機(jī)制，制定各自的責(zé)任清單，一旦出現(xiàn)問題則實(shí)行責(zé)任倒查，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段，對違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。
來源：政府采購信息網(wǎng) 作者：李秀木 敖細(xì)平
