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法治周末記者 趙晨熙
戰(zhàn)場(chǎng)，并不一定都是硝煙彌漫，與敵人“正面迎戰(zhàn)”，也存在著在看似公允規(guī)范的機(jī)制下，進(jìn)行著不為人知的殘酷“暗戰(zhàn)”。
政府采購(gòu)招標(biāo)正是這樣一個(gè)“戰(zhàn)場(chǎng)”，混跡多年后，陳升（化名）在兩年前選擇了離開。
據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年，全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模為21070.5億元，首次突破了兩萬(wàn)億元。但與此同時(shí)，政府采購(gòu)實(shí)踐中，質(zhì)次價(jià)高、惡性競(jìng)爭(zhēng)、效率低下等問題也飽受社會(huì)詬病，采購(gòu)招標(biāo)的公平公正性也受到一定程度的質(zhì)疑。
對(duì)此，2017年7月18日，財(cái)政部對(duì)外公布了新的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），提出了一系列針對(duì)性措施，包括采購(gòu)人經(jīng)市場(chǎng)調(diào)查和價(jià)格測(cè)算后，可以在預(yù)算內(nèi)合理設(shè)定最高限價(jià)；不得向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈(zèng)品、回扣等。《辦法》將于今年10月1日起施行。
在北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水看來，真正解決政府采購(gòu)招標(biāo)中暗藏的種種問題，光靠制度約束顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，逐步加大政府采購(gòu)的公開透明力度，形成部門、企業(yè)乃至全民監(jiān)管之勢(shì)應(yīng)是重中之重。
新規(guī)：壓縮回扣空間
一套普通的工作制服需要多少錢？在政府采購(gòu)的市場(chǎng)里，價(jià)格可能會(huì)顛覆很多人的常識(shí)。
2014年，湖北省黃石市藥監(jiān)局被曝用49萬(wàn)元預(yù)算采購(gòu)150套制服，有媒體報(bào)道，其平均每套制服3266元的價(jià)格明顯高于《食品藥品監(jiān)督管理人員制式服裝及標(biāo)志式樣標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)定的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。
中國(guó)科學(xué)院空間科學(xué)與應(yīng)用研究所采購(gòu)一條“惠普128M內(nèi)存條”的價(jià)格為6247元；深圳寶安區(qū)花31萬(wàn)元買了3棵樹來搞綠化……近年來被媒體曝出的一系列有悖于市場(chǎng)正常價(jià)格的“天價(jià)”政府采購(gòu)事件在不斷刺激著民眾敏感的神經(jīng)。
盡管事件發(fā)生后，相關(guān)單位大多給出了相對(duì)“合理”的解釋，但政府采購(gòu)的公平公正性依然飽受質(zhì)疑。
此前，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《法治藍(lán)皮書》中也曾表示，在部分地方政府采購(gòu)辦公用品中，有近80%的商品高于市場(chǎng)價(jià)格。
作為規(guī)范政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的基礎(chǔ)性部門規(guī)章，此次《辦法》是對(duì)財(cái)政部2004年頒布的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》的修訂。
針對(duì)被民眾詬病多年的天價(jià)采購(gòu)，《辦法》中特別增設(shè)了采購(gòu)人根據(jù)市場(chǎng)調(diào)查和價(jià)格測(cè)算后，可以在采購(gòu)預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價(jià)。
莊德水對(duì)法治周末記者表示，此前一些政府天價(jià)采購(gòu)案例的背后，很多情況下都涉及到采購(gòu)人吃回扣的問題，用高價(jià)購(gòu)買次品，從中收受賄賂或私吞差價(jià)。
這樣的例子比比皆是，比如，此前曝光的云南省某醫(yī)院用220多萬(wàn)元采購(gòu)了一臺(tái)市場(chǎng)售價(jià)160多萬(wàn)元的醫(yī)療器械，最終包括醫(yī)院院長(zhǎng)在內(nèi)的多人因從采購(gòu)中“吃回扣”被判受賄罪；湖南省邵陽(yáng)縣斥資1500萬(wàn)元為全縣中小學(xué)生采購(gòu)10萬(wàn)套課桌椅，采購(gòu)來的卻全是“殘次品”……
“在合理范圍內(nèi)設(shè)定采購(gòu)的最高限價(jià)，可以在一定程度上壓縮和遏制政府招標(biāo)中吃回扣的空間?！鼻f德水說。
此前有觀點(diǎn)認(rèn)為，《辦法》中僅設(shè)定最高限價(jià)，沒有設(shè)定最低限價(jià)可能存在一定漏洞。因?yàn)樵趯?shí)際中也出現(xiàn)過一些公司為了中標(biāo)，將價(jià)格壓到最低，甚至用低于成本的價(jià)格來競(jìng)標(biāo)，在這種完全沒有利潤(rùn)空間的情況下，最終只得以次充好，提供偽劣產(chǎn)品。
盡管認(rèn)同這種說法，但莊德水認(rèn)為，從當(dāng)前實(shí)際情況來看，政府采購(gòu)中標(biāo)除了有價(jià)格因素外，還要綜合考量資質(zhì)、效率等多重因素，并非一味壓縮價(jià)格者就可以中標(biāo)，因此對(duì)最低價(jià)進(jìn)行限制的緊迫性遠(yuǎn)不如最高限價(jià)的規(guī)定。
“暗戰(zhàn)”首先拼的是人脈
為推進(jìn)政府采購(gòu)放管服改革，降低制度性交易成本，此次《意見》進(jìn)一步強(qiáng)化保障了供應(yīng)商的合法權(quán)益，通過要求采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)一般不得要求投標(biāo)人提供樣品；資格預(yù)審文件應(yīng)當(dāng)免費(fèi)提供；采購(gòu)單位應(yīng)按期退還投標(biāo)保證金等規(guī)定，降低了供應(yīng)商參與投標(biāo)的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本。
“這些新規(guī)對(duì)投標(biāo)方來說肯定是有利好的，但卻不是他們最看重的?！弊鳛橐幻?jīng)混跡在政府采購(gòu)招標(biāo)圈內(nèi)的資深人士，陳升說如果能夠最終拿到政府采購(gòu)項(xiàng)目，很多企業(yè)甚至愿意付出更高的成本去爭(zhēng)取。
據(jù)資料顯示，我國(guó)正式建立政府采購(gòu)制度、設(shè)立專門的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)是在1998年，當(dāng)年政府采購(gòu)額就達(dá)到了31億元。
陳升正式“入行”是在2001年，算得上是參與政府采購(gòu)招標(biāo)的“元老”人物。入行后他才發(fā)現(xiàn)，“原來什么都是可以進(jìn)行招投標(biāo)的”，不論是路政、保障房這類實(shí)體工程項(xiàng)目，還是醫(yī)療、教育、后勤物資等方面，都有招投標(biāo)的身影。
這其實(shí)符合政府設(shè)立采購(gòu)機(jī)制意圖有效利用社會(huì)資源的初衷，但很快陳升就發(fā)現(xiàn)，“抓住”政府采購(gòu)背后的“權(quán)力之手”才是“精髓”所在。
陳升第一次真正參與政府采購(gòu)工作是在山東一家地產(chǎn)公司任職期間，當(dāng)時(shí)他已經(jīng)聽說過公司老板在當(dāng)?shù)厥莻€(gè)“有背景”的人，此前為公司“拿下”了很多項(xiàng)目。
那次和老板跑的是一個(gè)外省市的項(xiàng)目，前期還找到了一個(gè)中間人，搭上了項(xiàng)目里一個(gè)能“說得上話”的官員，“上貢”（行賄）數(shù)額也還算到位。
但到了當(dāng)?shù)?，陳升一行才得到?nèi)部消息，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的另一位“大人物”已經(jīng)有了屬意人選。比自己牽線的官員運(yùn)作力更強(qiáng)，身在異地，短期內(nèi)又無(wú)法搭上這位“大人物”，綜合衡量下，陳升的老板果斷選擇了退出。
“我們前期錢都花了，為什么不再試一試？”陳升對(duì)老板的行為很不解?！罢袠?biāo)首先拼的是‘人脈’，從根上我們就輸了?！碑?dāng)時(shí)的陳升還不太能理解老板的這句話，但此后多年的從業(yè)經(jīng)歷令他對(duì)此有了越來越深的體會(huì)。
后來陳升打聽過，那項(xiàng)工程最終被通過直接“定向派標(biāo)”的形式交給了當(dāng)?shù)氐囊患移髽I(yè)，而這種做法也是政府招投標(biāo)中常見的手法之一。
隱藏在正規(guī)流程下的陪標(biāo)
“定向派標(biāo)”，顧名思義，就是在招投標(biāo)過程中通過“量身定制”直接讓想中標(biāo)的企業(yè)中標(biāo)。政府采購(gòu)招標(biāo)最基本的要求就是公開公正，但這種所謂的定向操作其實(shí)就隱藏在“明面”上。
一份要求極為嚴(yán)格的招標(biāo)公告會(huì)讓人們感覺是出于對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目品質(zhì)保證的要求，必須選出最優(yōu)的投標(biāo)方；但在業(yè)內(nèi)人士眼中，要求的條件越是嚴(yán)格苛刻，就越有可能達(dá)成“排他”的目的。
比如，一個(gè)地方政府的項(xiàng)目招標(biāo)，除了正常要求企業(yè)具有相應(yīng)資質(zhì)外，如果還要求投標(biāo)企業(yè)必須擁有某一領(lǐng)域的專利或曾經(jīng)參與過某項(xiàng)具體工程的建設(shè)，那么全部符合條件的可投標(biāo)企業(yè)范圍基本就已被限定，這時(shí)就要注意這個(gè)標(biāo)很可能已經(jīng)被“預(yù)定”了。
“有時(shí)候招標(biāo)書上的一個(gè)具體要求，甚至是把‘或’換成‘和’這樣的一字之差，就能起到把其他投標(biāo)單位順利剔除的目的。”陳升告訴法治周末記者，這種“一個(gè)蘿卜一個(gè)坑”的招標(biāo)方式也被業(yè)內(nèi)形象地稱為“蘿卜招標(biāo)”。
在陳升剛進(jìn)入招投標(biāo)領(lǐng)域的初期，類似這種“蘿卜招標(biāo)”的現(xiàn)象還不太常見，因?yàn)槟菚r(shí)政府采購(gòu)制度才剛剛建立，監(jiān)管機(jī)制等相對(duì)松散，用陳升的話說，那時(shí)還不用“藏著掖著”，基本處在一種企業(yè)互拼“人脈”的“明戰(zhàn)”時(shí)代。
陳升就曾經(jīng)在參與一個(gè)市級(jí)項(xiàng)目時(shí)被相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)好心“勸告”，“項(xiàng)目承接方已經(jīng)確定，都開始實(shí)際工作了，這只是個(gè)流程，別白費(fèi)力氣了”。
這種情況在2003年1月1日《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》正式施行后逐漸好轉(zhuǎn)，這部專門性法規(guī)的出臺(tái)也標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)制度開始在法治化的框架內(nèi)逐步發(fā)展。
2006年3月14日，十屆全國(guó)人大四次會(huì)議表決通過了“十一五”規(guī)劃綱要的決議，對(duì)于政府采購(gòu)制度發(fā)展來說，這又是極其重要的一步。因?yàn)椤笆晃濉币?guī)劃中明確提出，要形成以財(cái)政部門為主體的預(yù)算編制體系，以政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為主體的預(yù)算執(zhí)行體系，以人大為主體的監(jiān)督體系。
政府采購(gòu)開始建立并不斷完善“管采分離”的體制，意圖使制度更加透明。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，“十一五”期間，僅中央國(guó)家機(jī)關(guān)集中采購(gòu)就節(jié)約資金108.56億元，資金平均節(jié)約率達(dá)14.34%。
“招投標(biāo)的所有過程都涉及到人，有人就有可操作的空間?！标惿寡?，隨著政府采購(gòu)制度的不斷完善，采購(gòu)招標(biāo)中的內(nèi)幕交易確實(shí)不像最初那樣明目張膽，但上有政策、下有對(duì)策的“暗戰(zhàn)”依然層出不窮。
隨著相關(guān)政策不斷強(qiáng)化對(duì)采購(gòu)方設(shè)置投標(biāo)人資格要求的限制，為關(guān)系戶“量身定做”的難度也越來越大，但有時(shí)一場(chǎng)在外界看來合規(guī)合法的招標(biāo)會(huì)，也很可能只是在走一場(chǎng)結(jié)果早已“內(nèi)定”的過場(chǎng)而已。
陳升就親自參與過這樣的招標(biāo)會(huì)，參與競(jìng)標(biāo)的并不是所謂的“對(duì)手”，而是前期早已溝通好的“朋友”。最終的結(jié)果也是毫無(wú)懸念地由陳升公司提交的各方面都很優(yōu)異的標(biāo)書中標(biāo)，其他幾家提供的標(biāo)書在價(jià)格、周期等方面都或多或少地存在著不足。
前期通過和“內(nèi)線”的私下交易，陳升的公司已經(jīng)大致了解了具體的標(biāo)底，在依照標(biāo)底制作標(biāo)書的同時(shí)，他們還找來了另外4家公司進(jìn)行“陪標(biāo)”。
“‘陪標(biāo)’也叫‘串標(biāo)’，說白了就是幾家私下已提前約定好的公司在一起走個(gè)過場(chǎng)，讓流程看上去公平正規(guī)。”陳升介紹，這種情況多出現(xiàn)在招標(biāo)人采用邀請(qǐng)招標(biāo)的方式下，這種方式甲方不通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等途徑公開招標(biāo)信息，而是由相關(guān)部門各自推薦，直接通知符合要求的乙方來參與項(xiàng)目投標(biāo)。根據(jù)規(guī)定，邀請(qǐng)招標(biāo)必須向3個(gè)以上具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的能力、資信良好的特定的法人或者其他組織發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書，如果招標(biāo)方已經(jīng)有了意向單位，為了能夠確定中標(biāo)，有時(shí)甚至?xí)寯M定中標(biāo)單位來選擇陪標(biāo)成員。
此外，在一些采購(gòu)招標(biāo)會(huì)中，幾個(gè)相互約定的投標(biāo)人之間通過一致抬高或壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行“串標(biāo)”，也能起到限制競(jìng)爭(zhēng)，排擠其他投標(biāo)人，使某個(gè)利益相關(guān)人中標(biāo)的效果。
在早期，陪標(biāo)企業(yè)的標(biāo)書多數(shù)情況下直接由中標(biāo)單位來統(tǒng)一制作，但此舉被查的風(fēng)險(xiǎn)較大，因此，后期很多陪標(biāo)單位開始自行制作標(biāo)書，只不過要在標(biāo)書中故意作出一些不失真實(shí)性的缺點(diǎn)，確保不會(huì)中標(biāo)。
陪標(biāo)就是走個(gè)過場(chǎng)，那么究竟會(huì)有多少企業(yè)甘愿花時(shí)間、冒風(fēng)險(xiǎn)去做這件事？
“這可不是在賠本賺吆喝，甚至已經(jīng)成為一些公司的生存之道?！标惿佑|過一些公司，他們自身很難拿到項(xiàng)目，因此就專門依附在一些大公司身上，替他們陪標(biāo)，不但可以得到好處費(fèi)，之后還能通過承接這些公司的其他項(xiàng)目來獲利。
為了防止被查出關(guān)聯(lián)性，公司一般不會(huì)在短期內(nèi)選擇固定的陪標(biāo)單位，有些單位甚至成立了“陪標(biāo)庫(kù)”，成員間會(huì)達(dá)成諸如輪流陪標(biāo)等“共識(shí)”。
根治：信息公開是關(guān)鍵
作為隱藏在規(guī)范流程下的“暗戰(zhàn)”，串標(biāo)陪標(biāo)是政府采購(gòu)中最難控制，也最常見的一類行為。2017年3月，江西省贛州市公安局就通報(bào)該市警方偵破了兩起公路工程領(lǐng)域串標(biāo)案，共抓獲主要涉案人員12人，工程標(biāo)的總價(jià)達(dá)5億多元，涉嫌參與串通投標(biāo)企業(yè)多達(dá)106家。
此次《辦法》也意圖通過制度完善對(duì)串標(biāo)加大監(jiān)管力度。
除了專門列舉了不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制；不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金從同一單位或者個(gè)人的賬戶轉(zhuǎn)出等六類投標(biāo)無(wú)效的串標(biāo)情形外，針對(duì)容易出現(xiàn)問題的邀請(qǐng)招標(biāo)方式，《辦法》也明確要求采購(gòu)方備選的符合資格條件的供應(yīng)商總數(shù)不得少于擬隨機(jī)抽取供應(yīng)商總數(shù)的兩倍，且隨機(jī)抽取時(shí)應(yīng)有不少于兩名采購(gòu)工作人員在場(chǎng)監(jiān)督，并形成書面記錄存檔。
在陳升看來，這些規(guī)定具有一定的針對(duì)性，也必然能在一定程度上遏制這類違規(guī)行為的發(fā)生，但要想徹底杜絕，短期內(nèi)恐難實(shí)現(xiàn)。
前段時(shí)間熱播的反腐大戲《人民的名義》中有不少對(duì)政府招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域腐敗的描寫，但作為親歷人的陳升明白，現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)比劇本更“殘酷”。
招標(biāo)方在現(xiàn)場(chǎng)臨時(shí)要求投標(biāo)方追加資料；內(nèi)線提前告知的標(biāo)底不準(zhǔn)確；中標(biāo)機(jī)會(huì)很大的項(xiàng)目卻遭遇連續(xù)廢標(biāo)，最終花落別家……陳升也無(wú)數(shù)次成為過戰(zhàn)場(chǎng)上的輸家。
“采購(gòu)招標(biāo)領(lǐng)域涉及各方群體較多且利益巨大，因此，在各國(guó)范圍內(nèi)都是反腐敗的一個(gè)難點(diǎn)?！鼻f德水認(rèn)為，不斷完善制度建設(shè)有助于遏制腐敗行為的發(fā)生，但如果政府采購(gòu)招標(biāo)不能真正做到信息全面公開的話，各類暗箱操作依然無(wú)法避免。
中國(guó)社科院國(guó)家法治指數(shù)研究中心與中國(guó)社科院法學(xué)所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項(xiàng)目組在2016年年底發(fā)布了我國(guó)首個(gè)《政府采購(gòu)?fù)该鞫仍u(píng)估報(bào)告（2016）》。結(jié)果顯示，有包括陜西省銅川市、遼寧省阜新市在內(nèi)的12個(gè)地級(jí)市政府在采購(gòu)信息透明度各項(xiàng)指標(biāo)考核中全部為零分，而在評(píng)估報(bào)告發(fā)布后，交白卷的一些地方也以“零回應(yīng)”的方式應(yīng)對(duì)質(zhì)疑。
“政府采購(gòu)招標(biāo)既有制度本身的不完善、監(jiān)督不到位等問題，也有外部市場(chǎng)環(huán)境、企業(yè)信用體系不健全的影響，需要綜合治理?！鼻f德水強(qiáng)調(diào)，公開公正是政府采購(gòu)最基本的要求，只有招標(biāo)采購(gòu)每一個(gè)流程都做到信息公開才能讓民眾充分行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，共同凈化招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域的環(huán)境。
當(dāng)前不少高校開始通過高校網(wǎng)上競(jìng)價(jià)采購(gòu)平臺(tái)等來采購(gòu)物資，學(xué)校不僅可以在線上采購(gòu)平臺(tái)發(fā)布采購(gòu)招標(biāo)公告，同時(shí)可以明晰地看到其他高校采購(gòu)類似產(chǎn)品的成交價(jià)格和中標(biāo)單位信息。
莊德水認(rèn)為，公共采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展能降低成本，并更直觀地做到信息明示、公開透明，減少了人為操作的空間，可以作為今后政府采購(gòu)招標(biāo)的發(fā)展方向。（法治周末記者 趙晨熙）
來源：法治周末
