[問題陳述]
對(duì)于應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式的政府采購(gòu)項(xiàng)目，按照《政府采購(gòu)法》有關(guān)規(guī)定，應(yīng)對(duì)應(yīng)不同預(yù)算層級(jí)，分別由國(guó)務(wù)院和各省級(jí)行政部門設(shè)定適合的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。比如山東省發(fā)布的《2017年度山東省省級(jí)政府集中采購(gòu)目錄》，其中貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，均為200萬元（工程勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理單項(xiàng)合同估算金額為50萬元以上）。也就是說，超過數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，均應(yīng)實(shí)行公開招標(biāo)，“因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)”。
實(shí)踐中，如果采購(gòu)項(xiàng)目不足公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，采購(gòu)人是否能選擇公開招標(biāo)方式呢？如果選擇公開招標(biāo)方式，是否還要獲得有關(guān)監(jiān)管部門的批準(zhǔn)同意呢？
[理論分析]
采購(gòu)項(xiàng)目不足公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，依項(xiàng)目屬性分為兩種情形，即分別是政府采購(gòu)貨物服務(wù)項(xiàng)目和政府采購(gòu)工程項(xiàng)目。在此就采購(gòu)項(xiàng)目不足公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，采購(gòu)人是否能選擇公開招標(biāo)方式這一問題，分別就這兩種情形進(jìn)行分析探討。
關(guān)于貨物和服務(wù)項(xiàng)目--爭(zhēng)議小
實(shí)踐中，確實(shí)有不少采購(gòu)項(xiàng)目未達(dá)到公開招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但采購(gòu)人出于各種考慮，如項(xiàng)目的特點(diǎn)等，仍堅(jiān)持公開招標(biāo)。筆者經(jīng)查閱各地的政府采購(gòu)招標(biāo)公告，發(fā)現(xiàn)此類情形舉不勝舉。筆者認(rèn)為，這種做法無可厚非，一是符合《政府采購(gòu)法》第二十六規(guī)定：“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式”；二是法律沒有對(duì)未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額的貨物服務(wù)強(qiáng)制采購(gòu)人一定選擇非招標(biāo)方式的相關(guān)規(guī)定，也沒有要求采用公開招標(biāo)方式時(shí)需報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)。
業(yè)界爭(zhēng)議：有的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，凡是不是法律規(guī)定必須公開招標(biāo)的項(xiàng)目，都應(yīng)當(dāng)采用非招標(biāo)采購(gòu)方式。但這樣的觀點(diǎn)更多是建立在主觀經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，并沒有相應(yīng)的法律支撐。
關(guān)于政府采購(gòu)工程項(xiàng)目--爭(zhēng)議大
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三條規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行?！爆F(xiàn)行《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（國(guó)家計(jì)委令第3號(hào)）中，也明確規(guī)定了規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)以上的政府投資工程為依法必須公開招標(biāo)的項(xiàng)目。但在執(zhí)行過程中，對(duì)于未達(dá)到公開招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的政府投資工程項(xiàng)目，招標(biāo)人是否還可以采用公開招標(biāo)方式呢？
業(yè)界爭(zhēng)議：對(duì)于這一問題，業(yè)界分歧比較大，但基本有兩種觀點(diǎn)。
觀點(diǎn)一：不可以。即未達(dá)到公開招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的政府投資工程項(xiàng)目，招標(biāo)人不可以采用公開招標(biāo)方式。
持這一觀點(diǎn)的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定：“政府采購(gòu)工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照政府采購(gòu)法和本條例規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來源采購(gòu)方式采購(gòu)?！北緛磉@條規(guī)定是對(duì)《政府采購(gòu)法》第四條“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”的補(bǔ)充規(guī)定，即政府采購(gòu)工程不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)適用政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)文件，這并沒有任何歧義。但在條例釋義中出現(xiàn)了這樣一段話：“本條屬于強(qiáng)制性規(guī)定，即依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程，按照本條的規(guī)定，采購(gòu)人亦不得采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)?！边@導(dǎo)致實(shí)際操作中，不少監(jiān)管部門都按照條例釋義中的這一解讀執(zhí)行，直接否定了采購(gòu)人未達(dá)公開招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的政府投資工程項(xiàng)目選擇公開招標(biāo)的權(quán)力。
觀點(diǎn)二：可以。即未達(dá)到公開招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的政府投資工程項(xiàng)目，招標(biāo)人可以采用公開招標(biāo)方式。
持此觀點(diǎn)的業(yè)界人士認(rèn)為，釋義解讀不能作為法律法規(guī)來執(zhí)行。《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條明確的都是依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目中可以不進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目范圍，釋義卻將“依法可以不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程”解讀成“依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程”，顯然是錯(cuò)誤的。本條規(guī)定的重點(diǎn)是“政府采購(gòu)工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的”，也就是采購(gòu)人已經(jīng)確定了不招標(biāo)，選擇采用非招標(biāo)方式，體現(xiàn)的是一種選擇后的結(jié)果狀態(tài)，而對(duì)于非依法必須招標(biāo)的政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，尤其是那些雖未達(dá)到但只是略低于規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的工程項(xiàng)目，是否采用公開招標(biāo)，應(yīng)是招標(biāo)人的一個(gè)權(quán)力。比如某地工程項(xiàng)目公開招標(biāo)規(guī)模數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)是200萬元，但某工程項(xiàng)目預(yù)算金額是195元，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)有權(quán)選擇公開招標(biāo)采購(gòu)方式。
[結(jié)論觀點(diǎn)]
對(duì)于政府采購(gòu)的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，不管采用哪種采購(gòu)方式，都適用政府采購(gòu)法，所以，即使未達(dá)到數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目采用公開招標(biāo)也無不妥，不會(huì)改變監(jiān)督主體和影響款項(xiàng)支付。
但對(duì)于未達(dá)到數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，采用了公開招標(biāo)，則意味著法律體系的改變，監(jiān)督主體隨之也變?yōu)榱税l(fā)改或住建等其他行政監(jiān)督部門。實(shí)踐中，此類未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但選擇自愿招標(biāo)的政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)比較集中和常見，原因是沒有過多的桎梏，而縣市級(jí)以上的工程項(xiàng)目，一般情況下需要財(cái)政評(píng)審，采購(gòu)人若采用公開招標(biāo)，應(yīng)提前獲得相關(guān)部門的同意，否則會(huì)影響后續(xù)的工程施工和款項(xiàng)支付。
法規(guī)鏈接
《招標(biāo)投標(biāo)法》
第六十六條 涉及國(guó)家安全、國(guó)家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)或者屬于利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況，不適宜進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定可以不進(jìn)行招標(biāo)。
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》
第九條 除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：
（一）需要采用不可替代的專利或者專有技術(shù)；
（二）采購(gòu)人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；
?。ㄈ┮淹ㄟ^招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；
?。ㄋ模┬枰蛟袠?biāo)人采購(gòu)工程、貨物或者服務(wù)，否則將影響施工或者功能配套要求；
?。ㄎ澹﹪?guó)家規(guī)定的其他特殊情形。
招標(biāo)人為適用前款規(guī)定弄虛作假的，屬于招標(biāo)投標(biāo)法第四條規(guī)定的規(guī)避招標(biāo)。
《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（國(guó)家計(jì)委令第3號(hào)）
……（第二條至第六條：依法必須招標(biāo)范圍）
第七條 本規(guī)定第二條至第六條規(guī)定范圍內(nèi)的各類工程建設(shè)項(xiàng)目，包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，達(dá)到下列標(biāo)準(zhǔn)之一的，必須進(jìn)行招標(biāo)：
(一)施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在200萬元人民幣以上的；
(二)重要設(shè)備、材料等貨物的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬元人民幣以上的；
(三)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在50萬元人民幣以上的；
(四)單項(xiàng)合同估算價(jià)低于第(一)、(二)、(三)項(xiàng)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但項(xiàng)目總投資額在3000萬元人民幣以上的。
來源：政府采購(gòu)信息網(wǎng) 作者：李猛
