近年來，大多數(shù)地方對政府采購監(jiān)管工作進(jìn)行了一些有益地嘗試，逐步建立了一套政府采購全方位監(jiān)督與管理相結(jié)合的監(jiān)管體系，取得了初步成效。但監(jiān)管難度較大，加之政府采購諸多方面工作起步較晚，尚處于探索和完善階段，認(rèn)識不清，目的不明、體系還不健全等原因，監(jiān)管難度更大。那么，政府采購監(jiān)管到底難在哪里？對策又何在呢？對此，筆者根據(jù)自身工作實(shí)踐談?wù)剛€人看法。
首先，采購單位監(jiān)管難。
采購人作為采購活動的需求方、購買方，是采購活動的強(qiáng)勢群體，采購人的權(quán)力成為不公平競爭和商業(yè)賄賂的主“戰(zhàn)場”，采購人不規(guī)范的行為主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是利用不規(guī)范的行政手段干預(yù)政府采購。事先沒有制定采購計劃和預(yù)算，利用上級部門或本部門領(lǐng)導(dǎo)之名應(yīng)急采購，不顧采購程序，并對評標(biāo)結(jié)果抱個人成見。為逃避政府采購，以“政府采購價格高、物品質(zhì)量差、采購時間周期長、效率低”等詆毀政府采購，或片面強(qiáng)調(diào)部門的特殊性、專業(yè)性，或以政府集中采購周期長、效率低、買不到自己心目中的產(chǎn)品等為借口，要求自行采購。
二是在編制招標(biāo)文件的過程中的不規(guī)范行為。以不合理的注冊資金和授權(quán)證書設(shè)定供應(yīng)商的入門關(guān)；提出的技術(shù)條款以及商務(wù)條款為一家供應(yīng)商定制；根據(jù)自己的偏向確定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)中的項(xiàng)目分值和各項(xiàng)目占總分的比重；以不合理的交貨期、完工期等條款限制供應(yīng)商。
三是在評標(biāo)過程中的不規(guī)范行為。在開標(biāo)現(xiàn)場擅自提高采購標(biāo)準(zhǔn)或隨意增加減少采購預(yù)算，以至部分有實(shí)力的公司投標(biāo)報價不符預(yù)算而未能進(jìn)入評標(biāo)過程；在評標(biāo)過程中針對某個技術(shù)參數(shù)做討論時，并不是如此直接，而是比較隱諱說某某產(chǎn)品，引導(dǎo)專家在打分時傾向于所擁護(hù)的供應(yīng)商。
四是在簽訂合同過程中的不規(guī)范行為。 《政府采購法》對合同的簽訂時限作出了具體規(guī)定，但對超出時間不簽訂合同如何管理、違規(guī)簽訂合同的處罰措施等沒有作出具體規(guī)定。采購人與供應(yīng)商串通另行訂立背離政府采購合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容協(xié)議，或是串通供應(yīng)商不按招標(biāo)文件的規(guī)格、數(shù)量、保修期等內(nèi)容簽定合同，降低標(biāo)準(zhǔn)、更改條款，謀取不正當(dāng)利益的現(xiàn)象也時有發(fā)生。
五是采購人在驗(yàn)收過程中的不規(guī)范行為。串通或要求供應(yīng)商不按簽定合同的規(guī)格、數(shù)量等條款供貨驗(yàn)收，通過減少貨物數(shù)量或降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，獲取現(xiàn)金、物資等謀取不正當(dāng)利益?；蚬室庠O(shè)置障礙或不積極配合驗(yàn)收，故意推遲采購項(xiàng)目驗(yàn)收時間，以此向供應(yīng)商謀取好處。
六是采購人在付款環(huán)節(jié)中的不規(guī)范行為。不按招標(biāo)文件和合同約定結(jié)算貨款，包括提前隨意付款或以種種理由拒絕或延緩付款。與供應(yīng)商串通在項(xiàng)目沒有竣工，沒有完成項(xiàng)目驗(yàn)收就提前隨意付款，或者在供應(yīng)商按照要求和時間履行合同后，以種種理由拒絕或延緩付款，以此向供應(yīng)商謀取不正當(dāng)利益。
其次，采購專家監(jiān)管難。
現(xiàn)有專家評標(biāo)制度存在一些弊端，其中最大的問題是將采購結(jié)果的決定權(quán)完全交由不相關(guān)的第三者決定，而且其無須承擔(dān)任何責(zé)任。筆者認(rèn)為專家評標(biāo)制度至少存在以下缺陷：
一是權(quán)大責(zé)小，要憑良心。評標(biāo)專家掌握供應(yīng)商中標(biāo)與否的生殺大權(quán)，卻并不為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。質(zhì)疑也罷，投訴也好，項(xiàng)目能否順利實(shí)施，與其何干？即使項(xiàng)目砸鍋了，專家也不會為此承擔(dān)任何責(zé)任。
二是專家不專，良莠不齊。雖然相關(guān)法律制度要求專家遵紀(jì)守法，客觀、公正、廉潔地履行職責(zé)，但由于缺少必要的監(jiān)督措施，只靠專家的道德、良心予以保障，規(guī)定等于空話。在專家數(shù)量較少的情況下，某些供應(yīng)商甚至可以把所有專家均納入公關(guān)范圍，這就導(dǎo)致了有的專家在這次評標(biāo)時表現(xiàn)得很“公正”，而在另一次評標(biāo)過程中卻傾向明顯。
三是回避制度，難以執(zhí)行。在貨物服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動中，招標(biāo)采購單位工作人員、評標(biāo)委員會成員及其他相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避。供應(yīng)商認(rèn)為上述人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請其回避--這似乎給了供應(yīng)商可以要求專家回避的權(quán)利。但政府采購相關(guān)法規(guī)又有規(guī)定：“…評標(biāo)委員會成員名單原則上應(yīng)在開標(biāo)前確定，并在招標(biāo)結(jié)果確定前保密?！蹦敲矗肮?yīng)商根本不知道誰來評標(biāo)，又該如何要求其回避？
四是時間有限，影響公正判斷。每次招標(biāo)少則5家-6家，多則十幾家供應(yīng)商參與投標(biāo)。筆者對招標(biāo)文件做過一個統(tǒng)計，在部分情況下，每份投標(biāo)文件至少10萬字-30萬字，有些投標(biāo)文件多達(dá)60萬字-70萬字。即使剔除一些商務(wù)文件（如各種證書復(fù)印件等只需瀏覽內(nèi)容），每次需要評審的投標(biāo)文件字?jǐn)?shù)也仍然不少。試想，專家如何在短時間內(nèi)審閱完所有投標(biāo)文件，并對其方案優(yōu)劣、設(shè)備選型合理性等做出客觀、公正的判斷？
五是人為因素，無法杜絕。即使評標(biāo)辦法再完善也不可能完全杜絕評標(biāo)專家的主觀因素。在工作中，筆者與同事在一些重大項(xiàng)目評標(biāo)前，無一例外地都制定了詳細(xì)而嚴(yán)格的指標(biāo)體系和打分標(biāo)準(zhǔn)，但也很難保證每次都能得到一個客觀而公正的結(jié)果。如某評標(biāo)專家對其中意的投標(biāo)人的打分全部取上限，而對別的投標(biāo)人全部取下限，累計后的差值足已否定其他專家的意見。
再次，供應(yīng)商監(jiān)管難。
在目前市場環(huán)境下，供應(yīng)商作為市場主體之一，追逐利潤最大化是其主要經(jīng)營目的，因而產(chǎn)生種種違法違規(guī)行為，按投標(biāo)時間順序可以為分為三類。一是投標(biāo)過程中違法違規(guī)行為。提供虛假材料謀取中標(biāo)（成交）的；不遵守開標(biāo)紀(jì)律，擾亂開標(biāo)現(xiàn)場秩序的；開標(biāo)后擅自撤回投標(biāo)文件，影響招標(biāo)繼續(xù)進(jìn)行的；與采購人、投標(biāo)人（供應(yīng)商）有串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)等不良行為的；二是投標(biāo)后的違法違規(guī)行為。惡意質(zhì)疑、投訴；與采購人另行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議；不按合同規(guī)定施工，無故拖延工期；提供的貨物、工程和服務(wù)降低質(zhì)量等次、以次充好、偷工減料的；中標(biāo)通知書發(fā)出后，無正當(dāng)理由放棄中標(biāo)理由、不與采購人簽訂合同；采取不正當(dāng)手段詆毀、排擠其他供應(yīng)商；三是與招投標(biāo)相關(guān)人員的違法違規(guī)行為。向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)及評標(biāo)委員會成員行賄或者提供其他不正當(dāng)利益的；與采購人、其他供應(yīng)商惡意串通的。
最后，政府采購預(yù)算監(jiān)管難。
近年來，全國各地對政府采購預(yù)算的編制越來越重視，但如何編制好政府采購預(yù)算，一直是為監(jiān)管部門頭疼的問題。其突出問題表現(xiàn)在：
一是單位在采購預(yù)算編報上敷衍。有的采購單位沒有統(tǒng)籌財力，憑空想象，胡編亂報采購項(xiàng)目，應(yīng)付差事，沒有將資金預(yù)算與采購預(yù)算統(tǒng)一起來，漏報、空報、瞞報現(xiàn)象嚴(yán)重，使采購預(yù)算不能如實(shí)、完整地反映預(yù)算單位的采購活動，在實(shí)際工作中采購預(yù)算執(zhí)行困難。
二是在采購預(yù)算執(zhí)行上乏力。有的采購單位對采購預(yù)算的漏報、空報、瞞報行為，導(dǎo)致采購單位要么不執(zhí)行采購預(yù)算，要么對采購預(yù)算執(zhí)行隨意性較大，甚至突破采購預(yù)算，出現(xiàn)賒賬、拖欠或克扣采購資金等行為，軟化了采購預(yù)算的約束力，損傷了供應(yīng)商參與政府采購活動的積極性和主動性，損害了政府形象和聲譽(yù)。
三是在采購監(jiān)督管理上失控。正因?yàn)椴少忣A(yù)算編制不實(shí)，在執(zhí)行過程中隨意突破，藐視了采購預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，使監(jiān)管部門失去采購預(yù)算這個強(qiáng)有力的法律依據(jù)作支撐，監(jiān)管乏力，無法評價采購績效，采購預(yù)算管理失控。
針對以上“四難”的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為加強(qiáng)政府采購監(jiān)督管理應(yīng)采取以下幾方面措施：
第一，用制度規(guī)范采購行為。
一是加強(qiáng)對評標(biāo)過程的監(jiān)督。采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)在開標(biāo)前宣讀評標(biāo)紀(jì)律，對采購人違紀(jì)行為應(yīng)堅決制止。凡政府采購100萬元（含）以上的項(xiàng)目，其評標(biāo)過程必須錄像，當(dāng)天送達(dá)監(jiān)管部門備案，并通過政務(wù)網(wǎng)，對代理機(jī)構(gòu)的整個評審過程實(shí)行現(xiàn)場監(jiān)控。對數(shù)額較大的政府采購項(xiàng)目，檢察院要會同政府有關(guān)部門直接參與政府采購的全過程，對招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、中標(biāo)各階段的真實(shí)性、合法性進(jìn)行監(jiān)督。二是對合同簽訂要實(shí)行監(jiān)管制度。緊密結(jié)合采購人的投標(biāo)文件與開標(biāo)時各項(xiàng)承諾情況進(jìn)行認(rèn)真核對，防止供需雙方簽訂的合同違背招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，或提出附加條款，鑒證方一般應(yīng)選擇公證機(jī)構(gòu)，也可由政府采購代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)鑒證，或者通過網(wǎng)站公示接受社會各界的監(jiān)督。三是建立驗(yàn)收工作多方參與制度。采購人雖是驗(yàn)收工作的主體，但有的大型復(fù)雜的項(xiàng)目僅靠采購人自身是很難完成驗(yàn)收工作的，驗(yàn)收工作也要象評審工作一樣，組成由技術(shù)專家、采購人代表、未成交供應(yīng)商、社會公眾、權(quán)威檢測機(jī)構(gòu)等相關(guān)人員組成的驗(yàn)收委員會，實(shí)行集體驗(yàn)收制度。四是對“分散采購”資金實(shí)施財政“直接支付”手段，全面有效地提高財政資金的使用效率。將各個采購人的賬面上的分散采購資金集中支付后，可以避免采購人自己一手采購一手付款的不規(guī)范行為，通過財政“直接支付”手段加強(qiáng)對采購人的監(jiān)管，全面有效地提高財政資金的使用效率。五是制定合理的政府采購目錄和編制采購預(yù)算，減少分散采購。采購管理部門應(yīng)結(jié)合本地的實(shí)際情況，制定科學(xué)合理的采購目錄和采購標(biāo)準(zhǔn)，從源頭規(guī)范采購行為杜絕浪費(fèi)，并通過進(jìn)一步完善政府采購資金支付管理辦法，結(jié)合國庫集中支付，對違反政府采購規(guī)定的采購項(xiàng)目不予支付，通過開通用戶單位政府采購預(yù)算查詢系統(tǒng)，增強(qiáng)預(yù)算的剛性和透明性，使政府采購工作進(jìn)一步規(guī)范有序。
第二，制約評審專家自由裁量權(quán)。
筆者認(rèn)為，評標(biāo)結(jié)果完全由專家決定并不妥當(dāng)。在目前不能完全取消專家評審情況下，至少應(yīng)減少評標(biāo)專家的權(quán)力，發(fā)揮政府集中采購機(jī)構(gòu)的專業(yè)作用。第一，對小項(xiàng)目或標(biāo)準(zhǔn)貨物采購，如金額小于30萬元的，由采購官員決定。第二，對中等規(guī)模項(xiàng)目采購，可以由采購機(jī)構(gòu)組成采購小組確定。第三，對重大項(xiàng)目，組成采購委員會決定結(jié)果。以上做法主要是借鑒了法官判案模式，其優(yōu)點(diǎn)主要有：一是環(huán)節(jié)少，效率高。二是采購機(jī)構(gòu)、采購官員更加專業(yè)化、職業(yè)化。三是人員少，便于監(jiān)督。
第三，依法、依規(guī)處罰供應(yīng)商種種違規(guī)行為。
一是處罰依據(jù)要充分。任何決定的做出都要依據(jù)，對違規(guī)供應(yīng)商的處罰也一樣?！墩少彿ā泛汀墩少徴袠?biāo)投標(biāo)管理辦法》都提到了處理違規(guī)供應(yīng)商的詳細(xì)適用情形，但法律依據(jù)不細(xì)化，造成政府采購監(jiān)管部門在處理違規(guī)供應(yīng)商時舉步維艱，心虛，處理時仍然感到很棘手。比如說，《政府采購法》第七十七條在規(guī)定對供應(yīng)商處罰的幾種適用情形時提到：向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)行賄或者提供其他不正當(dāng)利益的；拒絕有關(guān)部門監(jiān)督檢查或者提供虛假情況的。那么，何謂不正當(dāng)利益？有關(guān)部門是什么部門？財政部門還是紀(jì)檢監(jiān)察部門？這些都很模糊。再比如說，《政府采購招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》提到中標(biāo)后無正當(dāng)理由不與采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)簽訂合同，或者拒絕履行合同義務(wù)的，都應(yīng)該受到處罰，何謂無正當(dāng)理由？
二是證據(jù)認(rèn)定主體要清楚。財政部門要取證，讓供應(yīng)商提供證據(jù)，但財政部門是不是有權(quán)取證部門，在法律沒有明確界定。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、財政部門或者其他部門提供的證據(jù)，到底以誰的為準(zhǔn)，該信誰的？第一時間現(xiàn)場監(jiān)控的影像資料有效，事后監(jiān)管尋找的證據(jù)不見得就是充分的，法律上或許根本不認(rèn)，財政部門怎敢亂作為？”
三是行政處罰行為要零風(fēng)險。處罰違規(guī)供應(yīng)商的行為是把雙刃劍，一把在監(jiān)管部門頭上，一把在供應(yīng)商身上，如果監(jiān)管部門處理時沒有鐵板子上訂釘?shù)淖C據(jù)，就會自食其果。許多監(jiān)管部門不主張輕易處罰，在于不想在證據(jù)不充足的情況下對供應(yīng)商進(jìn)行處罰，最后讓供應(yīng)商把監(jiān)管部門告上法庭，增加行政成本。況且行政處罰的報批程序很復(fù)雜，有時供應(yīng)商還會申請聽證，提供更多的證據(jù)，監(jiān)管部門容易成為被告。聽證，打官司，耗費(fèi)人力、財力，行政成本很高。
第四，把好“三關(guān)”加強(qiáng)和完善政府采購預(yù)算管理。
針對上述存在的問題，筆者認(rèn)為，只有強(qiáng)化預(yù)算約束、細(xì)化采購目錄，編實(shí)、編全采購預(yù)算，才能積極推進(jìn)政府采購的各項(xiàng)工作。 采購預(yù)算問題不容忽視。監(jiān)管部門必須“對癥下藥”，把好“三關(guān)”，強(qiáng)化政府采購預(yù)算管理。一是抓事前監(jiān)督，把好編報關(guān)。政府采購采購預(yù)算的編制與批復(fù)是政府采購工作的起點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一要把握采購預(yù)算的同一性。各預(yù)算單位應(yīng)隨同部門預(yù)算一起統(tǒng)一編制政府采購預(yù)算，與部門預(yù)算形成統(tǒng)一的整體，兩者不能割裂開來，將資金預(yù)算與采購預(yù)算完整地統(tǒng)一起來，精打細(xì)算，明確政府采購范圍、采購項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、采購方式，確保重點(diǎn)項(xiàng)目，節(jié)約采購資金。二要把握采購預(yù)算的全面性和完整性。各預(yù)算單位的政府采購預(yù)算，將統(tǒng)籌財力與細(xì)化采購項(xiàng)目緊密結(jié)合起來，從采購項(xiàng)目、資金、行為加以分析統(tǒng)一編報，不得漏報、空報、瞞報，切忌“假、大、空”，搞“赤字預(yù)算”或“寅吃卯糧”，必須如實(shí)、準(zhǔn)確、完整地反映出預(yù)算單位全部的政府采購活動。三要實(shí)行政府采購預(yù)算批復(fù)制度。政府采購預(yù)算經(jīng)各級人民代表大會批準(zhǔn)后便具有法律效力，強(qiáng)化其法律地位，有效保障政府采購資金，保證采購活動的正常進(jìn)行，從而剛性地約束采購行為。二是抓事中監(jiān)控，把好執(zhí)行關(guān)。政府采購項(xiàng)目要通過預(yù)算執(zhí)行來完成。采購預(yù)算是編制采購計劃的依 據(jù)和基礎(chǔ)，而采購計劃是采購預(yù)算的實(shí)施方案。各預(yù)算單位要嚴(yán)肅執(zhí)行批復(fù)的政府采購預(yù)算，及時向監(jiān)管部門上報日常的政府采購工作計劃。由監(jiān)管部門根據(jù)“先預(yù)算后計劃”和先有資金后采購“的原則，加以逐項(xiàng)審核，再批準(zhǔn)政府采購計劃，核定具體的采購方式，依法歸集支付采購資金，切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)。由采購代理機(jī)構(gòu)實(shí)行公開操作的采購程序，確保合同順利執(zhí)行，履行采購執(zhí)行職責(zé)。這樣，把握好采購計劃的全面性、合法性和有效性，嚴(yán)格按下達(dá)的采購計劃執(zhí)行，與采購預(yù)算一一對應(yīng)，環(huán)環(huán)緊扣，二者不脫節(jié)，不脫離采購預(yù)算控制“軌道”，不虛列采購項(xiàng)目支出，增強(qiáng)政府采購預(yù)算約束力，克服政府采購的隨意性，確保采購項(xiàng)目順利、高效的實(shí)施，即時滿足采購單位的需求，提高采購計劃的時效性和實(shí)用性，保證順利完成采購任務(wù)。三是抓事后檢查，把好監(jiān)管關(guān)。要從維護(hù)政府采購預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性的角度，對政府采購預(yù)算的編制與執(zhí)行，從采購預(yù)算的內(nèi)容上著手對政府采購預(yù)算實(shí)施全面的監(jiān)督檢查。采購單位是否按集中采購目錄及政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)編制采購預(yù)算；是否將公共支出項(xiàng)目全部納入了政府采購預(yù)算；在資金上是否統(tǒng)籌了單位財力，既包括財政預(yù)算資金，也包括預(yù)算外資金、政府性基金和政府擔(dān)保資金等以及與財政性資金配套的資金等；在采購項(xiàng)目上是否包括了所有納入集中采購目錄以內(nèi)或者限額標(biāo)準(zhǔn)以上的擬采購的貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目。
來源：政府采購信息網(wǎng) 作者：趙長寶
