案情
B縣采購人G局委托該縣政府采購中心，就本單位物業(yè)服務(wù)項目組織公開招標(biāo)采購。該項目共有近10家投標(biāo)人參與競標(biāo)，經(jīng)過評委綜合評分，Y公司總分最高，成為第一中標(biāo)候選人。中標(biāo)公示期間，A公司向采購中心提出質(zhì)疑。質(zhì)疑的依據(jù)主要有：招標(biāo)文件第四章第1.2.1款明確，投標(biāo)報價應(yīng)包括人員工資福利（工資不得低于當(dāng)?shù)刈畹蜆?biāo)準(zhǔn)）、社會保險、公積金、辦公用品、管理費(fèi)用及利潤、稅金等所有費(fèi)用；第五章“招標(biāo)項目的技術(shù)”要求本項目物業(yè)管理服務(wù)配備人員為滿足服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算總?cè)藬?shù)46人；第六章“合同主要條款及合同簽訂方式”明確，除非招標(biāo)文件另有規(guī)定，所有標(biāo)準(zhǔn)均以國家有關(guān)部門最新頒布的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范為準(zhǔn)；第七章第2條明確本項目采用綜合評分法。A公司計算稱，Y公司的中標(biāo)價格低于成本價格，不符合招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求，應(yīng)作無效投標(biāo)處理，并從其他合格的中標(biāo)候選人中按順序重新確定中標(biāo)人。
采購中心書面答復(fù)A公司稱維持中標(biāo)結(jié)果。A公司對采購中心答復(fù)不服，向B縣財政局提起投訴，投訴內(nèi)容與質(zhì)疑內(nèi)容基本一致。B縣財政局按程序?qū)⑼对V書副本發(fā)送給采購中心和被投訴人。Y公司答復(fù)稱，其投標(biāo)報價高于采購文件規(guī)定的成本價格，同時附有詳細(xì)的材料和計算方法?？h財政局認(rèn)為，本項目采用綜合評分法評標(biāo)，而不是最低評標(biāo)價法，因而不適用《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部第18號令，以下簡稱18號令）第五十四條第（四）項第1目的規(guī)定。考慮到招標(biāo)文件中有相關(guān)人員和工資福利（工資不得低于當(dāng)?shù)刈畹蜆?biāo)準(zhǔn)）、社會保險、公積金標(biāo)準(zhǔn)等表述，縣財政局本著慎重的原則，委托一家會計師事務(wù)所對本項目的最低人力成本和增值稅、城建稅、教育費(fèi)附加進(jìn)行了測算，測算依據(jù)為B縣人社局最新的基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)及本項目招標(biāo)文件。測算結(jié)果表明，Y公司的報價高于測算的最低成本。據(jù)此，縣財政局認(rèn)定投訴人投訴缺乏事實依據(jù)，駁回投訴。A公司不服投訴處理決定，向G市人民法院提起行政訴訟。
分析
投標(biāo)人是否以低于成本價競標(biāo)，在政府采購實務(wù)操作中常常引發(fā)爭議。本案爭議的焦點(diǎn)即采購標(biāo)的的成本測算問題。
采用綜合評分法的采購項目，此前，政府采購法律法規(guī)并未明確要求評標(biāo)委員會對供應(yīng)商的投標(biāo)報價是否合理作出評判，18號令第五十四條僅就采用最低評標(biāo)價法的項目進(jìn)行了明確，客觀上導(dǎo)致關(guān)于供應(yīng)商投標(biāo)報價是否低于成本價的質(zhì)疑、投訴屢見不鮮。不過，財政部近日發(fā)布修訂后的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部第87號令，以下簡稱87號令），彌補(bǔ)了這一制度空白。其第六十條規(guī)定，評標(biāo)委員會認(rèn)為投標(biāo)人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報價，應(yīng)要求其提供書面說明。該規(guī)定適用于采用最低評分法或綜合評分法的采購項目，為實際操作提供了遵循。
87號令自2017年10月起正式實施，本案暫不宜援引87號令的規(guī)定進(jìn)行處理。結(jié)合現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)、規(guī)章制度分析可知，本項目評標(biāo)方法采用綜合評分法，因此，供應(yīng)商的投標(biāo)報價并不是評標(biāo)委員會考慮的唯一因素。
關(guān)于Y公司的中標(biāo)價是否低于采購標(biāo)的成本，考慮到招標(biāo)文件中有相關(guān)人員和工資福利（工資不得低于當(dāng)?shù)刈畹蜆?biāo)準(zhǔn)）、社會保險、公積金標(biāo)準(zhǔn)等具體、詳細(xì)的規(guī)定，縣財政局委托一家會計師事務(wù)所對本項目的最低人力成本等進(jìn)行了測算，測算依據(jù)為該縣人社局最新的基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)及本項目招標(biāo)文件。測算結(jié)果表明，Y公司的報價高于測算的最低成本，這一結(jié)果也較為令人信服。
啟示
本案最終以訴訟人的撤訴而告終。不過，筆者卻希望能夠由人民法院進(jìn)行判定，形成案例，用以指導(dǎo)今后的采購實踐。
本案中，B縣財政局委托會計師事務(wù)所，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況（縣人社局最新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)）及招標(biāo)文件規(guī)定，對項目最低人力成本等進(jìn)行了測算，測算依據(jù)相對合理、準(zhǔn)確。今后出現(xiàn)類似案件，可借鑒這一做法。
政府采購項目中，能否設(shè)置成本價格限制或在采購文件中變相約定成本價格限制？這是另一個值得探討的話題。本項目招標(biāo)文件明確了服務(wù)人數(shù)、最低工資、五險一金等標(biāo)準(zhǔn)，是否屬于設(shè)置成本價格限制？在筆者看來，招標(biāo)文件中規(guī)定的服務(wù)人數(shù)、最低工資、五險一金等標(biāo)準(zhǔn)，僅是測算采購標(biāo)的成本的幾個主要依據(jù)，并非直接設(shè)置或變相設(shè)置成本價格限制。不過，無論招標(biāo)文件是否約定，均不得設(shè)最低限價。
此外，物業(yè)服務(wù)招標(biāo)項目成本測算還面臨一些實際難題，如采購人測算的用工人數(shù)是否科學(xué)。中標(biāo)人可能采用機(jī)器替代人工或減少人員投入，最終提供的物業(yè)服務(wù)質(zhì)量完全符合招標(biāo)要求。這樣一來，中標(biāo)人不可能按投標(biāo)報價清單全員全額繳納五險一金等，一定程度上浪費(fèi)了財政資金。如何科學(xué)測算物業(yè)服務(wù)成本，仍需進(jìn)一步探討。
（作者：黃學(xué)軍 單位：江蘇省寶應(yīng)縣財政局）
來源：中國政府采購報
