案例回放
采購代理機構受委托就某貨物項目進行公開招標，該項目預算金額300萬元，購買招標文件的時間為××年10月10日-10月17日。投標截止時間為11月4日上午9時。
該項目招標文件規(guī)定投標保證金為5萬元，要求投標人于11月1日16時前以支票、匯票、本票或者金融機構、擔保機構出具的保函的形式遞交至指定地點，否則投標文件將被拒收。
A公司購買了招標文件。
11月1日，A公司以支票形式向采購代理機構提交投標保證金時，發(fā)現(xiàn)采購代理機構名稱寫錯了。由于時間關系，A公司無法在規(guī)定時間內(nèi)以支票的形式提交投標保證金，最終于11月1日15時30分，以網(wǎng)上銀行轉(zhuǎn)賬的形式向采購代理機構賬戶轉(zhuǎn)入5萬元投標保證金。
11月4日，A公司提交投標文件時被采購代理機構拒收，理由是未按照招標文件規(guī)定的形式提交投標保證金。
A公司認為招標文件規(guī)定的提交投標保證金的形式不合法。但采購代理機構稱，A公司未在有效期內(nèi)對招標文件提出質(zhì)疑。
經(jīng)協(xié)商，最終采購代理機構收取了A公司的投標文件。但在評標現(xiàn)場的資格性和符合性審查環(huán)節(jié)，評審專家認定A公司未按招標文件要求的形式提供投標保證金，按無效投標予以處理。
隨后，A公司以評審過程違法為由提出質(zhì)疑，在對質(zhì)疑答復不滿后，又向財政部門提起投訴。
問題引出
1.招標文件內(nèi)容違法違規(guī)且超出質(zhì)疑期限，如何糾錯？
2.網(wǎng)上銀行轉(zhuǎn)賬是保證金繳納的法定形式嗎？
專家點評
供應商未在有效期內(nèi)對招標文件提出質(zhì)疑，應承擔不能對招標文件進行投訴的法律后果?！墩少彿ā芳捌鋵嵤l例對質(zhì)疑的期限作出了嚴格規(guī)定，目的就是讓供應商發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題時及時進行維權，以盡量在開評標前糾錯，防止評標結束后因招標文件的問題而導致廢標，提高采購效率。
如果招標文件確實存在問題，而供應商又未提出質(zhì)疑，那么招標文件對供應商有約束力嗎？
筆者認為，招標文件作為政府采購活動的核心文件之一，對政府采購當事人具有約束力，但違反法律法規(guī)的內(nèi)容是無效的。雖然供應商對招標文件表示“認可”，但招標文件中的違法違規(guī)內(nèi)容也是無效的。
超過質(zhì)疑有效期，招標文件違法違規(guī)內(nèi)容侵害供應商權益如何糾正？
本案例中，A公司未在有效期內(nèi)對招標文件提出質(zhì)疑，因此無法投訴。那么對于招標文件中的違法違規(guī)問題，應如何維權呢？
《政府采購法》規(guī)定供應商可以質(zhì)疑的內(nèi)容除了采購文件外，還包括采購過程和中標、成交結果。采購過程是按照招標文件的規(guī)定實施的，通常情況下，如果招標文件違法，采購過程一般也存在違法行為。供應商在無法對采購文件提出質(zhì)疑的情況下，可以對采購過程和采購結果提出質(zhì)疑，這樣就能夠?qū)η捌谡袠宋募写嬖诘腻e誤進行糾正了。
雖然允許供應商對基于招標文件的采購過程提出質(zhì)疑，實際上就相當于對招標文件重新提出了質(zhì)疑，這就使《政府采購法》對采購文件質(zhì)疑期限的規(guī)定失去了意義。但是為維護政府采購的公平公正，對于招標文件中的違法違規(guī)問題，即使沒有供應商提出質(zhì)疑，也應當允許在采購過程中予以糾正，這也符合《政府采購法》的立法本意。
因此本案例中，A公司可以對評審過程提出質(zhì)疑。
網(wǎng)上銀行轉(zhuǎn)賬是投標保證金的法定繳納形式嗎？
首先在金額上，《政府采購法實施條例》規(guī)定投標保證金不得超過預算的2%。本案例中預算為300萬元，投標保證金應不超過6萬元，因此招標文件規(guī)定的5萬元是合法的。
其次在形式上，《政府采購法實施條例》規(guī)定，投標保證金應當以支票、匯票、本票或者金融機構、擔保機構出具的保函等非現(xiàn)金形式提交。
可以看出，《政府采購法實施條例》規(guī)定的提交保證金的形式較多，只要是非現(xiàn)金形式即可。本案例中，招標文件規(guī)定，投標保證金應當以支票、匯票、本票或者金融機構、擔保機構出具的保函的形式提交，范圍小于《政府采購法實施條例》所規(guī)定的形式范圍，招標文件這一規(guī)定合法嗎？
筆者認為是不合法的。
《政府采購法實施條例》關于投標保證金繳納形式的規(guī)定，應理解為除現(xiàn)金形式外的任何形式均可，而本案例中招標文件只規(guī)定了其中的幾種形式，排除了其他形式，這就違反了《政府采購法實施條例》的規(guī)定。
因此本案例中，僅限定法定范圍內(nèi)的幾種保證金繳納形式是違法的，A公司網(wǎng)上銀行轉(zhuǎn)賬提交投標保證金是有效的。
最后在時間上，相關法律法規(guī)并未明確規(guī)定提交投標保證金的具體時間，在招標文件作出規(guī)定的情況下，如果不違反相關法律法規(guī)，投標人就應當遵守。根據(jù)《政府采購法》第三十五條“貨物和服務項目實行招標方式采購的，自招標文件開始發(fā)出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于20日”的規(guī)定，投標人是否參加投標的決定時間為自招標文件開始發(fā)出之日不少于20天，只要提交投標保證金的時間未侵犯供應商決定是否參加投標的時間，就應當認為是合法的。自提交投標保證金后至投標截止，如果投標人決定不參加，是可以退回保證金的。
本案例中，招標文件開始發(fā)出之日為xx年10月10日，提交投標保證金的時間為11月1日，供應商決定是否參加投標的時間自招標文件開始發(fā)出之日不少于20天，是合法的。
綜上，本案例中，招標文件對投標保證金數(shù)額和提交時間的規(guī)定是合法的，而關于投標保證金繳納形式的規(guī)定是違法的。
能否僅以招標文件規(guī)定認定供應商保證金繳納不符合規(guī)定而判其投標無效？
根據(jù)《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）的規(guī)定，投標人未按招標文件要求交納投標保證金的，其投標無效。如前所述，如果投標文件中出現(xiàn)違法的內(nèi)容，就是無效的，投標人無需遵守。
本案例中，招標文件關于投標保證金形式的規(guī)定是違法的，A公司以網(wǎng)上銀行轉(zhuǎn)賬的方式提交投標保證金是有效的，因此代理機構不能拒收A公司的投標文件。而且根據(jù)87號令最新規(guī)定，今后只兩種情形代理機構才可以拒收供應商的投標文件，即逾期送達和未按要求密封。
采購文件內(nèi)容有違反國家強制性規(guī)定的，評標委員會應當停止評審并向采購人或者采購代理機構說明情況。也就是說，評審專家應當按招標文件的規(guī)定進行評審。但招標文件違反相關法律法規(guī)時，評審專家就應停止評審。本案例中，招標文件關于投標保證金形式的規(guī)定違反《政府采購法實施條例》，評審專家不應按招標文件的規(guī)定繼續(xù)評審。
綜上所述，供應商未在規(guī)定期限內(nèi)對招標文件提出質(zhì)疑，并不代表超過該期限后就無權對招標文件的錯誤進行糾正。《政府采購法》及其實施條例中，對沒有質(zhì)疑但是確實存在錯誤的招標文件，從制度上作了糾錯性設計。從供應商的角度，可以通過對后續(xù)采購過程和采購結果提出質(zhì)疑，間接對招標文件進行否定；從評審專家的角度，在發(fā)現(xiàn)招標文件存在違法違規(guī)問題時，應當停止評審并進行匯報。
法規(guī)鏈接
《政府采購法》
第三十五條 貨物和服務項目實行招標方式采購的，自招標文件開始發(fā)出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于二十日。
第五十二條 供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受損害的，可以在知道或者應知權益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。
第五十五條 質(zhì)疑供應商對采購人、代理機構的答復不滿意或采購人、代理機構未在規(guī)定的時間內(nèi)作出答復的，可以在答復期滿后十五個工作日內(nèi)向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴。
《政府采購法實施條例》
第三十三條 招標文件要求投標人提交投標保證金的，投標保證金不得超過采購項目預算金額的2%。投標保證金應當以支票、匯票、本票或者金融機構、擔保機構出具的保函等非現(xiàn)金形式提交。投標人未按照招標文件要求提交投標保證金的，投標無效。
第四十一條 評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組成員應當按照客觀、公正、審慎的原則，根據(jù)采購文件規(guī)定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審。采購文件內(nèi)容違反國家有關強制性規(guī)定的，評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組應當停止評審并向采購人或者采購代理機構說明情況。
來源：政府采購信息網(wǎng) 作者：彭興洋
