公開(kāi)招標(biāo)是我國(guó)法定的主要采購(gòu)方式，但滿足特定條件，也可以采用其他采購(gòu)方式。比如邀請(qǐng)招標(biāo)，對(duì)于這種采購(gòu)方式，《政府采購(gòu)法》第29條規(guī)定了兩個(gè)法定適用情形，即“具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購(gòu)的；采用公開(kāi)招標(biāo)方式的費(fèi)用占政府采購(gòu)項(xiàng)目總價(jià)值比例過(guò)大的”。其中第一種情形，實(shí)踐中比較容易界定，但在第二種適用情形中，公開(kāi)招標(biāo)的費(fèi)用到底具體包括哪些？“政府采購(gòu)項(xiàng)目總價(jià)值”指的是什么？“比例過(guò)大”的標(biāo)準(zhǔn)又是什么？到底“多大”可以認(rèn)定為“過(guò)大”?對(duì)這些問(wèn)題沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)和理解的話，既不利于全面做好政府采購(gòu)項(xiàng)目的成本控制，也會(huì)影響實(shí)踐中邀請(qǐng)招標(biāo)這種采購(gòu)方式的使用和選用。在此，筆者根據(jù)多年的政府采購(gòu)一線工作經(jīng)驗(yàn)，就上述問(wèn)題談?wù)効捶ǎＭ麑?duì)實(shí)踐工作有所幫助。
“公開(kāi)招標(biāo)費(fèi)用”具體包括那些？--三大部分
筆者認(rèn)為，我國(guó)法律所規(guī)定的“公開(kāi)招標(biāo)方式的費(fèi)用”應(yīng)該包括三個(gè)大的部分，分別是招標(biāo)過(guò)程中的時(shí)間損耗、標(biāo)書(shū)文本制作成本以及專(zhuān)家評(píng)審成本和損耗，也即“公開(kāi)招標(biāo)費(fèi)用=時(shí)間成本+制作工本成本+評(píng)審成本”。
?、贂r(shí)間成本
一個(gè)公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目，從委托開(kāi)始到發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)，所耗時(shí)間最少是30日（這里均是采用各個(gè)環(huán)節(jié)法定時(shí)限的下限來(lái)計(jì)算的時(shí)間，即簽訂委托書(shū)1日，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)制作招標(biāo)公告和招標(biāo)文件1-2日，采購(gòu)人對(duì)招標(biāo)公告和招標(biāo)文件進(jìn)行確定1-2日，發(fā)招標(biāo)公告和發(fā)售招標(biāo)文件1日，等標(biāo)期20日，開(kāi)標(biāo)1日，中標(biāo)結(jié)果采購(gòu)人認(rèn)定1-2日，中標(biāo)結(jié)果公告1日，合計(jì)30日）。
而一個(gè)邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目，從委托開(kāi)始到發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)，所耗時(shí)間則最少是35日，比公開(kāi)招標(biāo)要多一個(gè)邀請(qǐng)招標(biāo)的資格預(yù)審公告發(fā)布（不得少于5個(gè)工作日）。從時(shí)間耗費(fèi)方面來(lái)看，邀請(qǐng)招標(biāo)比公開(kāi)招標(biāo)要多5個(gè)工作日。
可見(jiàn)，邀請(qǐng)招標(biāo)的時(shí)間成本比公開(kāi)招標(biāo)的時(shí)間成本相對(duì)要大一些。
?、谥谱鞴け境杀?/p>
對(duì)于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)而言，同樣是一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目，不論是采用公開(kāi)招標(biāo)方式，還是采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式，其制作工本方面的成本基本相當(dāng)，反而是邀請(qǐng)招標(biāo)還多了一個(gè)資格預(yù)審環(huán)節(jié)（或組成評(píng)審委員會(huì)或由采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)單獨(dú)或與采購(gòu)人聯(lián)合進(jìn)行），而且還承擔(dān)了一定的風(fēng)險(xiǎn)。
?、墼u(píng)審成本
評(píng)審成本主要取決于采購(gòu)項(xiàng)目的大小、采購(gòu)項(xiàng)目技術(shù)含量的高低，以及投標(biāo)供應(yīng)商的數(shù)量多少。僅就貨物類(lèi)和服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目而言，采購(gòu)項(xiàng)目越大，評(píng)審時(shí)的專(zhuān)家評(píng)委就越多；采購(gòu)項(xiàng)目的技術(shù)含量越高，專(zhuān)家評(píng)審所耗費(fèi)的時(shí)間也越多；參與的投標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量越多，評(píng)審的時(shí)間就越長(zhǎng)。所以，在上述三個(gè)影響評(píng)審成本的因素中，項(xiàng)目大小和技術(shù)含量都是客觀的，無(wú)法改變，唯一可以調(diào)整的，是投標(biāo)供應(yīng)商的數(shù)量，即三家以上或三家，只有在這個(gè)因素上才有可能降低評(píng)審成本。
由于在工程采購(gòu)中，實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是公開(kāi)招標(biāo)邀請(qǐng)N個(gè)供應(yīng)商投標(biāo)，還是邀請(qǐng)招標(biāo)邀請(qǐng)三家以上供應(yīng)商投標(biāo)，其項(xiàng)目節(jié)支率基本差不多，所以耗用大量的時(shí)間去評(píng)審，在結(jié)果效益相當(dāng)?shù)那樾蜗?，兩利相?quán)取其重，筆者認(rèn)為采用邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)方式是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。
什么是“采購(gòu)項(xiàng)目總價(jià)值”？--項(xiàng)目采購(gòu)預(yù)算
實(shí)踐中，決定是否采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購(gòu)時(shí)，政府采購(gòu)項(xiàng)目的“總價(jià)值”是關(guān)鍵。那么，這個(gè)“總價(jià)值”具體是指什么呢？
“價(jià)值”有哲學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)概念之分。筆者認(rèn)為，這里的“價(jià)值”應(yīng)為經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，即泛稱物品的價(jià)格，是與“費(fèi)用”相對(duì)應(yīng)的，所以應(yīng)該是指政府采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算金額。
在此，可能會(huì)有同行有疑問(wèn)：既然“價(jià)值”有多個(gè)維度的含義，為什么我國(guó)法律要用“總價(jià)值”這個(gè)概念呢？筆者臆斷，可能是借鑒了聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》第20條的內(nèi)容，即“研究和評(píng)審大量投標(biāo)書(shū)所需時(shí)間和費(fèi)用與擬采購(gòu)貨物、工程或服務(wù)的價(jià)值不成比例”之規(guī)定。
所以，這里的政府采購(gòu)“總價(jià)值”，應(yīng)該是指政府采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算金額，不包括“社會(huì)效益”這塊，也就是說(shuō)不涉及定性的問(wèn)題，因?yàn)椤岸俊迸c“定性”的范疇是沒(méi)辦法相比較的。也就是說(shuō)，這里的“公開(kāi)招標(biāo)方式費(fèi)用”與“政府采購(gòu)項(xiàng)目總價(jià)值”的比較，不可能是“公開(kāi)招標(biāo)方式費(fèi)用”與社會(huì)效益的比較，只能是“公開(kāi)招標(biāo)方式費(fèi)用”與項(xiàng)目預(yù)算的比較。所以，這里的“采購(gòu)項(xiàng)目總價(jià)值”是指項(xiàng)目采購(gòu)預(yù)算。
“公開(kāi)招標(biāo)費(fèi)用占項(xiàng)目總價(jià)值比例”多大為“過(guò)大”？--占預(yù)算3%以上
目前，省級(jí)公開(kāi)招標(biāo)（貨物和服務(wù)）的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)一般為200萬(wàn)元，地市級(jí)為100萬(wàn)元，工程類(lèi)為200萬(wàn)元。如果按照原國(guó)家計(jì)委《關(guān)于印發(fā)招標(biāo)代理服務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法的通知》（計(jì)價(jià)格〔2002〕1980號(hào)）規(guī)定的代理費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)，即：貨物和服務(wù)100萬(wàn)元以下的1.5%，工程類(lèi)100萬(wàn)元以下為1%，1億元以上的0.01%（2011年有所調(diào)整）。招標(biāo)代理服務(wù)收費(fèi)按差額定率累進(jìn)法計(jì)算，例如某貨物采購(gòu)代理業(yè)務(wù)中標(biāo)金額為500萬(wàn)元，計(jì)算招標(biāo)代理服務(wù)收費(fèi)額如下：
100萬(wàn)元×1.5%=1.5萬(wàn)元
（500-100）萬(wàn)元×1.1%=4.4萬(wàn)元
合計(jì)收費(fèi)=1.5+4.4=5.9（萬(wàn)元）
從這一項(xiàng)目來(lái)看，采購(gòu)代理費(fèi)用只占項(xiàng)目預(yù)算金額的1.18%（5.9萬(wàn)元/500萬(wàn)元）。
按目前政府采購(gòu)節(jié)支率8.8%（2012年國(guó)家公開(kāi)的前10年平均節(jié)支率是11%）計(jì)算，500萬(wàn)元的采購(gòu)項(xiàng)目可節(jié)約財(cái)政資金44萬(wàn)元，采購(gòu)費(fèi)用5.9萬(wàn)元占節(jié)約額44萬(wàn)元的13.4%。
隨著政府采購(gòu)預(yù)算的不斷科學(xué)化和精細(xì)化，近年政府采購(gòu)貨物類(lèi)的節(jié)支率一般在6%左右，照此計(jì)算，500萬(wàn)元可節(jié)約30萬(wàn)元，5.9萬(wàn)元的采購(gòu)費(fèi)用占節(jié)約額30萬(wàn)元的19.6%。
通過(guò)上述計(jì)算分析以及采購(gòu)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，采購(gòu)代理費(fèi)用占采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算的3%以上，或占預(yù)計(jì)節(jié)約額50%以上的，均應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“比例過(guò)大”。
需聲明的是，筆者在此拋開(kāi)了“社會(huì)效益”，純粹僅從“經(jīng)濟(jì)效益”方面來(lái)談“比例”過(guò)大的問(wèn)題，也不涉及效率與效益的關(guān)系問(wèn)題。如果將這些因素都考慮進(jìn)來(lái)，則需要另作分析討論，可能結(jié)果會(huì)有不同，也更復(fù)雜。
還需要說(shuō)明的是，在工程采購(gòu)中，有一個(gè)建設(shè)資格的要求，同時(shí)還有一個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算，工程采購(gòu)項(xiàng)目不要求最低報(bào)價(jià)（防止偷工減料、以次充好），只要有資質(zhì)，誰(shuí)做都可以。所以，工程采購(gòu)項(xiàng)目為了減少評(píng)審量，有一個(gè)邀請(qǐng)招標(biāo)之采購(gòu)方式（而政府采購(gòu)貨物和服務(wù)，筆者不贊成有邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)方式）。政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)采購(gòu)明確規(guī)定，不得設(shè)定最低限價(jià)，在采購(gòu)需求明確、質(zhì)量同等的情形下，供應(yīng)商越多越好，競(jìng)爭(zhēng)越充分，價(jià)格的比拼效益就越高，就越能采購(gòu)到物美價(jià)廉的貨物。
公開(kāi)招標(biāo)費(fèi)用占比大小由誰(shuí)認(rèn)定？--采購(gòu)人
政府采購(gòu)中，每一個(gè)環(huán)節(jié)的定性，都由對(duì)應(yīng)的責(zé)任部門(mén)或人員，比如變更采購(gòu)方式，也就是招標(biāo)采購(gòu)改非招標(biāo)采購(gòu)的，依法由采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出，政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)；對(duì)于評(píng)審結(jié)果，由評(píng)審專(zhuān)家簽字確認(rèn)。那么，對(duì)于 “公開(kāi)招標(biāo)費(fèi)用費(fèi)用占比”是否“過(guò)大”的問(wèn)題，該由誰(shuí)來(lái)認(rèn)定呢？筆者認(rèn)為，采購(gòu)人是政府采購(gòu)活動(dòng)的第一責(zé)任人，負(fù)主體責(zé)任，并按照“法無(wú)禁止即可為，法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，由采購(gòu)人自己認(rèn)定，凡公開(kāi)招標(biāo)費(fèi)用費(fèi)用占比達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和比例的，采購(gòu)人即可申請(qǐng)采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購(gòu)。
來(lái)源：政府采購(gòu)新聞網(wǎng) 作者：宋軍
