公開招標是我國法定的主要采購方式，但滿足特定條件，也可以采用其他采購方式。比如邀請招標，對于這種采購方式，《政府采購法》第29條規(guī)定了兩個法定適用情形，即“具有特殊性，只能從有限范圍的供應商處采購的；采用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值比例過大的”。其中第一種情形，實踐中比較容易界定，但在第二種適用情形中，公開招標的費用到底具體包括哪些？“政府采購項目總價值”指的是什么？“比例過大”的標準又是什么？到底“多大”可以認定為“過大”?對這些問題沒有清晰的認識和理解的話，既不利于全面做好政府采購項目的成本控制，也會影響實踐中邀請招標這種采購方式的使用和選用。在此，筆者根據(jù)多年的政府采購一線工作經(jīng)驗，就上述問題談談看法，希望對實踐工作有所幫助。
“公開招標費用”具體包括那些？--三大部分
筆者認為，我國法律所規(guī)定的“公開招標方式的費用”應該包括三個大的部分，分別是招標過程中的時間損耗、標書文本制作成本以及專家評審成本和損耗，也即“公開招標費用=時間成本+制作工本成本+評審成本”。
?、贂r間成本
一個公開招標采購項目，從委托開始到發(fā)出中標通知書，所耗時間最少是30日（這里均是采用各個環(huán)節(jié)法定時限的下限來計算的時間，即簽訂委托書1日，采購代理機構制作招標公告和招標文件1-2日，采購人對招標公告和招標文件進行確定1-2日，發(fā)招標公告和發(fā)售招標文件1日，等標期20日，開標1日，中標結果采購人認定1-2日，中標結果公告1日，合計30日）。
而一個邀請招標采購項目，從委托開始到發(fā)出中標通知書，所耗時間則最少是35日，比公開招標要多一個邀請招標的資格預審公告發(fā)布（不得少于5個工作日）。從時間耗費方面來看，邀請招標比公開招標要多5個工作日。
可見，邀請招標的時間成本比公開招標的時間成本相對要大一些。
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對于采購代理機構而言，同樣是一個采購項目，不論是采用公開招標方式，還是采用邀請招標方式，其制作工本方面的成本基本相當，反而是邀請招標還多了一個資格預審環(huán)節(jié)（或組成評審委員會或由采購代理機構單獨或與采購人聯(lián)合進行），而且還承擔了一定的風險。
?、墼u審成本
評審成本主要取決于采購項目的大小、采購項目技術含量的高低，以及投標供應商的數(shù)量多少。僅就貨物類和服務類項目而言，采購項目越大，評審時的專家評委就越多；采購項目的技術含量越高，專家評審所耗費的時間也越多；參與的投標供應商數(shù)量越多，評審的時間就越長。所以，在上述三個影響評審成本的因素中，項目大小和技術含量都是客觀的，無法改變，唯一可以調(diào)整的，是投標供應商的數(shù)量，即三家以上或三家，只有在這個因素上才有可能降低評審成本。
由于在工程采購中，實踐中發(fā)現(xiàn)，無論是公開招標邀請N個供應商投標，還是邀請招標邀請三家以上供應商投標，其項目節(jié)支率基本差不多，所以耗用大量的時間去評審，在結果效益相當?shù)那樾蜗拢瑑衫鄼嗳∑渲兀P者認為采用邀請招標采購方式是一個不錯的選擇。
什么是“采購項目總價值”？--項目采購預算
實踐中，決定是否采用邀請招標方式采購時，政府采購項目的“總價值”是關鍵。那么，這個“總價值”具體是指什么呢？
“價值”有哲學和經(jīng)濟學概念之分。筆者認為，這里的“價值”應為經(jīng)濟學的概念，即泛稱物品的價格，是與“費用”相對應的，所以應該是指政府采購項目的預算金額。
在此，可能會有同行有疑問：既然“價值”有多個維度的含義，為什么我國法律要用“總價值”這個概念呢？筆者臆斷，可能是借鑒了聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會《貨物、工程和服務采購示范法》第20條的內(nèi)容，即“研究和評審大量投標書所需時間和費用與擬采購貨物、工程或服務的價值不成比例”之規(guī)定。
所以，這里的政府采購“總價值”，應該是指政府采購項目的預算金額，不包括“社會效益”這塊，也就是說不涉及定性的問題，因為“定量”與“定性”的范疇是沒辦法相比較的。也就是說，這里的“公開招標方式費用”與“政府采購項目總價值”的比較，不可能是“公開招標方式費用”與社會效益的比較，只能是“公開招標方式費用”與項目預算的比較。所以，這里的“采購項目總價值”是指項目采購預算。
“公開招標費用占項目總價值比例”多大為“過大”？--占預算3%以上
目前，省級公開招標（貨物和服務）的數(shù)額標準一般為200萬元，地市級為100萬元，工程類為200萬元。如果按照原國家計委《關于印發(fā)招標代理服務收費管理暫行辦法的通知》（計價格〔2002〕1980號）規(guī)定的代理費收取標準，即：貨物和服務100萬元以下的1.5%，工程類100萬元以下為1%，1億元以上的0.01%（2011年有所調(diào)整）。招標代理服務收費按差額定率累進法計算，例如某貨物采購代理業(yè)務中標金額為500萬元，計算招標代理服務收費額如下：
100萬元×1.5%=1.5萬元
?。?00-100）萬元×1.1%=4.4萬元
合計收費=1.5+4.4=5.9（萬元）
從這一項目來看，采購代理費用只占項目預算金額的1.18%（5.9萬元/500萬元）。
按目前政府采購節(jié)支率8.8%（2012年國家公開的前10年平均節(jié)支率是11%）計算，500萬元的采購項目可節(jié)約財政資金44萬元，采購費用5.9萬元占節(jié)約額44萬元的13.4%。
隨著政府采購預算的不斷科學化和精細化，近年政府采購貨物類的節(jié)支率一般在6%左右，照此計算，500萬元可節(jié)約30萬元，5.9萬元的采購費用占節(jié)約額30萬元的19.6%。
通過上述計算分析以及采購實際經(jīng)驗，筆者認為，采購代理費用占采購項目預算的3%以上，或占預計節(jié)約額50%以上的，均應當認定為“比例過大”。
需聲明的是，筆者在此拋開了“社會效益”，純粹僅從“經(jīng)濟效益”方面來談“比例”過大的問題，也不涉及效率與效益的關系問題。如果將這些因素都考慮進來，則需要另作分析討論，可能結果會有不同，也更復雜。
還需要說明的是，在工程采購中，有一個建設資格的要求，同時還有一個國家標準的預算，工程采購項目不要求最低報價（防止偷工減料、以次充好），只要有資質(zhì)，誰做都可以。所以，工程采購項目為了減少評審量，有一個邀請招標之采購方式（而政府采購貨物和服務，筆者不贊成有邀請招標采購方式）。政府采購貨物和服務招標采購明確規(guī)定，不得設定最低限價，在采購需求明確、質(zhì)量同等的情形下，供應商越多越好，競爭越充分，價格的比拼效益就越高，就越能采購到物美價廉的貨物。
公開招標費用占比大小由誰認定？--采購人
政府采購中，每一個環(huán)節(jié)的定性，都由對應的責任部門或人員，比如變更采購方式，也就是招標采購改非招標采購的，依法由采購人或采購代理機構提出，政府采購監(jiān)管部門批準；對于評審結果，由評審專家簽字確認。那么，對于 “公開招標費用費用占比”是否“過大”的問題，該由誰來認定呢？筆者認為，采購人是政府采購活動的第一責任人，負主體責任，并按照“法無禁止即可為，法無授權不可為”的原則，由采購人自己認定，凡公開招標費用占比達到規(guī)定標準和比例的，采購人即可申請采用邀請招標方式采購。
來源：政府采購信息網(wǎng) 作者：宋軍
