在我國(guó)，財(cái)政部門主要履行財(cái)稅方面的監(jiān)督管理職責(zé)，政府采購(gòu)屬于使用財(cái)政性資金的行為。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，財(cái)政部門對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管，負(fù)責(zé)處理政府采購(gòu)活動(dòng)中的投訴、舉報(bào)、檢舉和控告等，以維護(hù)政府采購(gòu)活動(dòng)的公開透明、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，監(jiān)督財(cái)政性資金的使用。
《政府采購(gòu)法》第五十八條規(guī)定，投訴人對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門逾期未處理的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。由此可知，政府采購(gòu)司法審查，是指政府采購(gòu)當(dāng)事人因不服財(cái)政部門的具體行政行為而提起訴訟，受訴法院對(duì)具體行政行為的事實(shí)認(rèn)定和法律依據(jù)以及所適用的行政程序進(jìn)行合法性審查，并作出相應(yīng)裁決的活動(dòng)。
政府采購(gòu)案件的司法實(shí)踐現(xiàn)狀
在司法實(shí)踐中，因?yàn)檎少?gòu)案件有其特殊性，爭(zhēng)議多數(shù)與采購(gòu)文件技術(shù)參數(shù)設(shè)置、資格條件設(shè)置、供應(yīng)商投標(biāo)真實(shí)性及開標(biāo)評(píng)標(biāo)程序有關(guān)，涉及很多法律問(wèn)題、技術(shù)問(wèn)題和實(shí)務(wù)問(wèn)題，需要專家論證和有關(guān)技術(shù)部門鑒定，案件處理耗時(shí)長(zhǎng)、難度大。
同時(shí)，由于《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定有待完善，法院在案件審查過(guò)程中，往往缺乏明確的法律依據(jù)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，不宜機(jī)械地適用《行政訴訟法》的規(guī)定，必須結(jié)合案件實(shí)際情況進(jìn)行審理。
現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)政府采購(gòu)舉報(bào)、檢舉、控告沒有明確定義，對(duì)其處理程序也沒有明確規(guī)定，因此財(cái)政部門在處理政府采購(gòu)舉報(bào)、檢舉、控告等案件過(guò)程中，缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，法院在受理、審理政府采購(gòu)案件時(shí)也沒有明確的法律依據(jù)。
筆者將結(jié)合司法實(shí)踐，厘清政府采購(gòu)案件中司法審查的基本思路，介紹法院在審查行政機(jī)關(guān)是否具有法定職責(zé)時(shí)通常會(huì)裁定駁回起訴的幾種情形。同時(shí)，由于利害關(guān)系的認(rèn)定沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，政府采購(gòu)爭(zhēng)議處理過(guò)程中，利害關(guān)系人的認(rèn)定是一個(gè)大難題。筆者將介紹地方財(cái)政部門針對(duì)此問(wèn)題而施行的一些新方法。
通常情況下，法院不嚴(yán)格區(qū)分投訴、舉報(bào)、控告、檢舉、信訪的概念，其均屬于行政機(jī)關(guān)履職類案件。信訪較為特殊，我國(guó)有專門的《信訪條例》，對(duì)信訪的概念和程序等進(jìn)行明確規(guī)定，所以不將其納入行政復(fù)議和司法審查的范圍。
法院在審理投訴、舉報(bào)、檢舉、控告等履職類案件時(shí)，主要分兩步走：第一步是判斷對(duì)于原告請(qǐng)求的履職事項(xiàng)，被告行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有法定職責(zé)，第二步是判斷原告與履職事項(xiàng)是否具有利害關(guān)系。
財(cái)政部門法定職責(zé)認(rèn)定
審判實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)在判斷行政機(jī)關(guān)是否具有法定職責(zé)的過(guò)程中，不細(xì)究投訴、舉報(bào)、控告、檢舉的具體概念，根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，屬于行政機(jī)關(guān)履職的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)履職。同時(shí)，如果法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)投訴舉報(bào)負(fù)有答復(fù)或者轉(zhuǎn)送義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)也必須履行法定的程序性職責(zé)。
《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱20號(hào)令）第十一條規(guī)定，“財(cái)政部門收到投訴書后，應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行審查，對(duì)不符合投訴條件的，分別按下列規(guī)定予以處理：（一）投訴書內(nèi)容不符合規(guī)定的，告知投訴人修改后重新投訴；（二）投訴不屬于本部門管轄的，轉(zhuǎn)送有管轄權(quán)的部門，并通知投訴人；（三）投訴不符合其他條件的，書面告知投訴人不予受理，并應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由?！?/p>
在政府采購(gòu)?fù)对V、舉報(bào)處理工作中，會(huì)遇到這樣的問(wèn)題：本該由一個(gè)縣級(jí)財(cái)政部門管轄的PPP項(xiàng)目，投訴舉報(bào)人直接向財(cái)政部遞交投訴書或舉報(bào)信，因?yàn)闆]有明確的法律規(guī)定，任何人都不能驅(qū)使政府為他服務(wù)，如果不屬于財(cái)政部的職責(zé)范圍，可以拒絕接收，告知投訴、舉報(bào)人向有權(quán)管轄的部門提起投訴、舉報(bào)、檢舉、控告等。如果投訴舉報(bào)人通過(guò)郵寄的方式來(lái)投訴、舉報(bào)的，應(yīng)當(dāng)依法轉(zhuǎn)送并答復(fù)當(dāng)事人。
除了法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)具有的程序性職責(zé)外，以下幾種情形，法院一般認(rèn)定被告行政機(jī)關(guān)不具有法定職責(zé)而裁定駁回起訴：
第一，越級(jí)投訴或舉報(bào)的情形，即向有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)投訴、舉報(bào)的，上級(jí)行政機(jī)關(guān)不具有法定職責(zé)。例如，霍某與天津市國(guó)土資源和房屋管理局不履行法定職責(zé)一案中，原告對(duì)相關(guān)估價(jià)機(jī)構(gòu)作出的《天津市房屋拆遷估價(jià)分戶報(bào)告單》有異議，直接越級(jí)向作為上級(jí)機(jī)關(guān)的被告進(jìn)行舉報(bào)要求處理，法院判決原告越級(jí)舉報(bào)的行為屬于信訪，根據(jù)《信訪條例》，原告的起訴依法應(yīng)予駁回。
第二，投訴人、舉報(bào)人僅僅以行政機(jī)關(guān)負(fù)有相關(guān)行政管理領(lǐng)域的一般監(jiān)管職責(zé)為依據(jù)，要求行政機(jī)關(guān)履行特定法律職責(zé)的。
例如，馮某某等訴國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)一案中，被告收到原告郵寄的舉報(bào)信，該舉報(bào)信載明的被舉報(bào)人為天津發(fā)改委，被舉報(bào)第三人為瀚華公司，舉報(bào)請(qǐng)求為被舉報(bào)人未對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目所建住宅執(zhí)行政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)格管理履行行政許可監(jiān)管職責(zé)，確認(rèn)行政不作為。法院判決原告的“舉報(bào)信”并非按照《價(jià)格違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》的規(guī)定請(qǐng)求被告履行價(jià)格違法行為監(jiān)管的行政職責(zé)，其所提事項(xiàng)屬于信訪事項(xiàng)，故原告認(rèn)為被告未在法定期限內(nèi)對(duì)其舉報(bào)信進(jìn)行處理，向被告提出同級(jí)行政復(fù)議申請(qǐng)，亦不屬于《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議范圍。
第三，針對(duì)原告的爭(zhēng)議有專門的救濟(jì)途徑的。如相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定當(dāng)事人有其他的救濟(jì)途徑的，財(cái)政部門不具有法定職責(zé)。
第四，要求上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督下級(jí)機(jī)關(guān)的。在組織法意義上，國(guó)務(wù)院部委負(fù)有全國(guó)某領(lǐng)域、行業(yè)的監(jiān)管職責(zé)，同時(shí)也負(fù)責(zé)對(duì)下級(jí)進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，但是這類指導(dǎo)監(jiān)督是基于內(nèi)部公共利益管理的一種措施，具有政策性和自由裁量的空間。如果原告針對(duì)具體行政行為要求上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行撤銷、變更的，其可以直接申請(qǐng)行政復(fù)議與行政訴訟，而沒有必要要求上級(jí)機(jī)關(guān)履職。在馮某某等訴國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)一案中，原告向被告舉報(bào)，要求對(duì)天津市發(fā)改委的行為確認(rèn)違法，最后法院駁回起訴。
除此之外，財(cái)政部門對(duì)于當(dāng)事人提出的投訴、舉報(bào)、檢舉、控告或者提出的依法行政申請(qǐng)書，基于積極行政作為的原則，一般作出告知或者答復(fù)，當(dāng)事人如果僅僅對(duì)告知或答復(fù)行為提起訴訟，法院在受案范圍的框架下，下列情形裁定駁回起訴：第一，不具有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)對(duì)投訴舉報(bào)事項(xiàng)所作出的答復(fù)，不再考慮答復(fù)本身的合法性；第二，上級(jí)行政機(jī)關(guān)將越級(jí)的投訴舉報(bào)轉(zhuǎn)送下級(jí)行政機(jī)關(guān)處理的；第三，上級(jí)行政機(jī)關(guān)將越級(jí)投訴舉報(bào)事項(xiàng)作為信訪等非正式行政程序進(jìn)行告知或者答復(fù)的；第四，投訴舉報(bào)人針對(duì)行政復(fù)議不予受理決定或者程序性駁回復(fù)議申請(qǐng)的決定再次申請(qǐng)行政復(fù)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)此作出的不予受理決定或者程序性駁回復(fù)議申請(qǐng)的決定，申請(qǐng)人對(duì)此提起訴訟的，法院裁定駁回起訴。
化解“利害關(guān)系”的尷尬處境
20號(hào)令第二十條規(guī)定，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)以書面形式通知投訴人、被投訴人及其他與投訴處理結(jié)果有利害關(guān)系的政府采購(gòu)當(dāng)事人。在司法實(shí)踐中，利害關(guān)系的認(rèn)定并無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn)，尤其是政府采購(gòu)案件中，潛在投標(biāo)人的范圍是難以界定的，故而在認(rèn)定政府采購(gòu)案件時(shí)，利害關(guān)系的認(rèn)定存在諸多困難。例如，甲下載了標(biāo)書，對(duì)于標(biāo)書條款進(jìn)行質(zhì)疑，質(zhì)疑后標(biāo)書未修改，其也未參與投標(biāo)，對(duì)于政府采購(gòu)結(jié)果而言，甲是利害關(guān)系人嗎？甲購(gòu)買了標(biāo)書，復(fù)印一份給乙，乙欲參與投標(biāo)，對(duì)標(biāo)書的條款提出質(zhì)疑，這種情形下，乙屬于利害關(guān)系人嗎？對(duì)于利害關(guān)系的認(rèn)定是模糊的，情況復(fù)雜多樣。
有些地方采取“報(bào)名登記”的方式限定利害關(guān)系人的范圍，在政府采購(gòu)公告中明確要求供應(yīng)商在7個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行報(bào)名登記，只有通過(guò)報(bào)名登記的供應(yīng)商才可以參與投標(biāo)，也只有登記過(guò)的供應(yīng)商才有質(zhì)疑的權(quán)利。通過(guò)報(bào)名登記的規(guī)定，旨在便于后期向相關(guān)供應(yīng)商發(fā)出通知，同時(shí)可以將利害關(guān)系人限定在一定范圍。
政府采購(gòu)案件中，無(wú)論是法定職責(zé)還是利害關(guān)系的認(rèn)定，都必須有法可依，有法必依，但現(xiàn)行法律法規(guī)還有待完善，只有明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，才能更好地開展政府采購(gòu)工作，指導(dǎo)司法實(shí)踐，維護(hù)社會(huì)公平公正，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)物有所值的目的。
（本文為財(cái)政部法律顧問(wèn)袁乾琴在首期“‘財(cái)庫(kù)法’青年學(xué)研會(huì)”上的內(nèi)容分享?！啊?cái)庫(kù)法’青年學(xué)研會(huì)”是以非官方的形式，對(duì)政府采購(gòu)?fù)对V和監(jiān)督檢查案件處理工作中遇到的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、疑點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行研討，由財(cái)政部政府采購(gòu)監(jiān)管部門工作人員和專業(yè)律師發(fā)起，并邀請(qǐng)實(shí)務(wù)專家、理論學(xué)者、法院法官和地方財(cái)政部門青年同志共同參加。財(cái)政部國(guó)庫(kù)司政府采購(gòu)管理辦公室主任婁洪出席了首期“‘財(cái)庫(kù)法’青年學(xué)研會(huì)”。下一步，“‘財(cái)庫(kù)法’青年學(xué)研會(huì)”將圍繞合格投標(biāo)人、潛在供應(yīng)商、供應(yīng)商主動(dòng)放棄中標(biāo)、重新評(píng)審等實(shí)踐中的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行專題討論。）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
