案件來源：
延邊朝鮮族自治州中級(jí)人民法院（2016）吉24行終138號(hào)行政訴訟一案
裁判要旨：
分公司因違法經(jīng)營而受到的較大數(shù)額罰款的行政處罰，在適用《政府采購法實(shí)施條例》第十九條時(shí)，屬于總公司的“重大違法記錄”。
關(guān)鍵詞：
總公司 分公司 較大數(shù)額罰款 吊銷許可證 重大違法記錄
案件經(jīng)過：
2016年6月，吉林省華騰工程項(xiàng)目管理有限公司（以下簡稱華騰公司）組織實(shí)施了延吉客運(yùn)站委托經(jīng)營競爭性談判采購項(xiàng)目。6月27日，由延吉市至誠公證處公證、市財(cái)政局政府采購管理辦公室監(jiān)督，經(jīng)過評(píng)委評(píng)審，確定了預(yù)成交供應(yīng)商為延邊東北亞客運(yùn)集團(tuán)有限公司（以下簡稱東北亞客運(yùn)公司），成交價(jià)格為279萬元，并于6月28日在延吉市政府采購網(wǎng)、吉林省公共資源交易信息網(wǎng)上發(fā)布了預(yù)成交公告。6月30日，參與投標(biāo)的供應(yīng)商延邊運(yùn)輸有限公司（以下簡稱延邊運(yùn)輸公司）認(rèn)為東北亞客運(yùn)公司不具備投標(biāo)資格，向華騰公司提出質(zhì)疑，華騰公司于7月5日作出了答復(fù)。延邊運(yùn)輸公司對答復(fù)不服，于7月8日向延吉市財(cái)政局提出投訴。市財(cái)政局受理投訴后進(jìn)行了調(diào)查，于8月15日作出《政府采購?fù)对V處理決定書》。在該投訴處理決定中，市財(cái)政局以東北亞客運(yùn)公司在2014年10月8日被延邊州運(yùn)輸管理處（以下簡稱州運(yùn)管處）收回客運(yùn)班線經(jīng)營權(quán)，以及東北亞客運(yùn)公司的分支機(jī)構(gòu)東北亞客運(yùn)公司延吉公路客運(yùn)總站（以下簡稱延邊東北亞客運(yùn)總站）在2014年10月22日被州運(yùn)管處處以15000元罰款，屬于參加本次政府采購活動(dòng)前三年內(nèi)在經(jīng)營活動(dòng)中有重大違法記錄為由，確定東北亞客運(yùn)公司無投標(biāo)資格，決定終止本次競爭性談判采購項(xiàng)目，重新開展采購活動(dòng)。東北亞客運(yùn)公司不服市財(cái)政局的處理決定，向法院提起本案之行政訴訟。
法院另查明：
2014年9月9日，東北亞客運(yùn)公司所屬吉H11903號(hào)金龍大型客車由和龍龍門村發(fā)往延吉，在行至頭道收費(fèi)站附近時(shí)發(fā)生側(cè)翻，造成1人死亡、21人受傷的交通事故。
2014年10月14日，吉林省運(yùn)輸管理局針對東北亞客運(yùn)公司2014年9月9日發(fā)生的道路交通安全事故，作出吉運(yùn)安監(jiān)（2014）51號(hào)《吉林省運(yùn)輸管理局關(guān)于對延邊州9.9事故調(diào)查處理和安全生產(chǎn)約談情況的通報(bào)》（以下簡稱《延邊州9.9事故通報(bào)》），對該事故有關(guān)責(zé)任單位和人員的處理意見中要求：“一是由延邊州運(yùn)輸管理處依法吊銷東北亞客運(yùn)公司延吉至龍門客運(yùn)班線經(jīng)營許可，處以3000元的處罰……二是取消東北亞客運(yùn)公司2014、2015年安全生產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)比資格，兩年內(nèi)暫停其新增客運(yùn)班線經(jīng)營許可。三是責(zé)令東北亞客運(yùn)公司開展為期一個(gè)月的安全生產(chǎn)整頓，并對負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)和駕駛員聘用的主管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員進(jìn)行責(zé)任追究?！?/p>
2014年10月22日，延邊州運(yùn)輸管理處（以下簡稱州運(yùn)管處）作出《交通運(yùn)輸行政處罰決定書》（吉延州運(yùn)罰（2014）第54號(hào)），以未檢查出吉H11903號(hào)客車司機(jī)駕駛員使用失效從業(yè)資格駕駛營運(yùn)的行為違法為由，對東北亞客運(yùn)公司的分支機(jī)構(gòu)延邊東北亞客運(yùn)總站作出罰款15000元的處罰決定。
法院還查明：
2014年10月8日，州運(yùn)管處發(fā)布《關(guān)于收回延邊東北亞客運(yùn)集團(tuán)有限公司延吉至龍門客運(yùn)班線經(jīng)營權(quán)的通知書》（延州交運(yùn)管（2014）33號(hào)），載明因東北亞客運(yùn)公司擅自暫停部分客運(yùn)班次及未督促乘客佩戴安全帶，依據(jù)東北亞客運(yùn)公司與州運(yùn)管處簽訂的《吉林省道路客運(yùn)班線經(jīng)營權(quán)使用管理合同》，視為東北亞客運(yùn)公司放棄延吉至龍門客運(yùn)班線經(jīng)營權(quán)，由州運(yùn)管處收回。
法院觀點(diǎn)
首先，關(guān)于對分公司的行政處罰結(jié)果能否及于總公司的問題。法院認(rèn)為，雖然有關(guān)行政法律、法規(guī)并未對分公司與總公司之間的關(guān)系以及分公司的法律地位等問題作出具體規(guī)定，但可以適用《行政訴訟法》的參照適用原則，適用有關(guān)民事法律的規(guī)定。從我國《公司法》第十四條及《公司登記管理?xiàng)l例》第四十五條的規(guī)定可見，分公司自身不具備法人資格，經(jīng)工商登記并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分公司可以在工商核準(zhǔn)的營業(yè)范圍內(nèi)對外從事經(jīng)營活動(dòng)。分公司作為總公司的分支機(jī)構(gòu)，是總公司內(nèi)部的一個(gè)組成部分，是總公司基于財(cái)稅和經(jīng)營便利等原因，根據(jù)總公司的意志所設(shè)立的對外從事總公司部分經(jīng)營業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，且分公司的經(jīng)營范圍不得超出總公司的經(jīng)營范圍。既然分公司經(jīng)營的業(yè)務(wù)只是總公司經(jīng)營業(yè)務(wù)的一部分，那么對總公司經(jīng)營業(yè)務(wù)的總體評(píng)判，必然要包含對分公司經(jīng)營業(yè)務(wù)的部分。因此，即便根據(jù)《行政處罰法》，分公司可以被列為被處罰人，也具有根據(jù)《行政訴訟法》及司法解釋以其他組織的身份參加訴訟的資格，但是并不因此而使行政機(jī)關(guān)對分公司經(jīng)營行政許可事項(xiàng)的行政處罰事實(shí)結(jié)果，完全獨(dú)立于對總公司是否存在“重大違法記錄”的評(píng)審之外。因此，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)對分公司的行政處罰結(jié)果應(yīng)當(dāng)及于總公司。
其次，關(guān)于“較大數(shù)額罰款”的標(biāo)準(zhǔn)問題。法院認(rèn)為，《政府采購法》第二十二條第一款及《政府采購法實(shí)施條例》第十九條規(guī)定，供應(yīng)商因違法經(jīng)營受到刑事處罰或責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰的，屬于供應(yīng)商在經(jīng)營活動(dòng)中的重大違法記錄，若該記錄存在于供應(yīng)商參加采購活動(dòng)前三年，則該供應(yīng)商不具備參與采購活動(dòng)的適格條件。雖然我國《行政處罰法》并未明確何為“較大數(shù)額罰款”，但該法第十三條提出，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定”。而本案中，《吉林省人民政府關(guān)于行政處罰聽證范圍中“較大數(shù)額罰款”數(shù)額的規(guī)定》（吉政令第58號(hào)），明確“對個(gè)人處以1000元以上罰款的，對法人或者其他組織處以5000元以上罰款的”屬于“較大數(shù)額罰款”，且《吉林省實(shí)施處罰法規(guī)定》第九條明確，“對公民處以二千元以上罰款，對法人或者其他組織處以一萬元以上罰款”屬于“較重的行政處罰”，故延邊州運(yùn)管局對東北亞客運(yùn)公司的分公司作出的15000元的罰款，屬于前述《政府采購法》規(guī)定的“較大數(shù)額的罰款”。
最后，《政府采購法實(shí)施條例》第十九條對認(rèn)定“重大違法記錄”的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，從立法角度看采取的是“列舉加兜底”的方式。此處行政法規(guī)所稱的“等”系“等外等”，也即行政法規(guī)規(guī)定的“重大違法記錄”包括上述四種情形，但不限于此。延邊州運(yùn)管處依據(jù)交通運(yùn)輸管理相關(guān)法律規(guī)定及與東北亞客運(yùn)公司簽訂的《吉林省道路客運(yùn)班線經(jīng)營權(quán)使用管理合同》這一行政合同，以東北亞客運(yùn)公司違反行政協(xié)議為由收回客運(yùn)班線經(jīng)營權(quán)，雖然不構(gòu)成“吊銷行政許可”，但該處理結(jié)果符合部門規(guī)章規(guī)定的“吊銷《道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證》或者吊銷相應(yīng)的經(jīng)營范圍”的違法情形，行政處理結(jié)果亦與行政法規(guī)規(guī)定的“重大違法記錄”情形中的“吊銷許可證或者執(zhí)照”亦相類似。因此，被收回客運(yùn)班線經(jīng)營權(quán)，屬于前述《政府采購法》規(guī)定的重大違法記錄。
綜上，法院認(rèn)為，延吉市財(cái)政局作出的《政府采購?fù)对V處理決定書》認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法，故一審判決駁回了東北亞客運(yùn)公司的訴訟請求，二審則維持了一審判決。
焦點(diǎn)分析：
本案中，各方當(dāng)事人爭議的焦點(diǎn)在于分公司因違法經(jīng)營而受到的較大數(shù)額罰款的行政處罰，在適用《政府采購法實(shí)施條例》第十九條時(shí)，是否屬于總公司的“重大違法記錄”。
我國《民事訴訟法》第四十八條及《最高人民法院關(guān)于<適用民事訴訟法>的解釋》第五十二條規(guī)定，合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的其他組織，可以作為民事訴訟的當(dāng)事人，這里的其他組織包括依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的法人的分支機(jī)構(gòu)?！缎姓幜P法》第三條規(guī)定，公民、法人或其他組織，均可成為行政處罰的對象?！缎姓V訟法》第二條亦規(guī)定，公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)向法院提起訴訟。根據(jù)上述規(guī)定可知，在我國，法人依法設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，具有一定的民事主體身份，能夠成為行政處罰的對象，并擁有提起民事訴訟及行政訴訟的資格。
應(yīng)注意的是，前述法律法規(guī)雖然賦予了法人分支機(jī)構(gòu)相關(guān)的主體地位和訴訟資格，但法律這種設(shè)定本身僅是從法人分支機(jī)構(gòu)具備一定的承擔(dān)法定義務(wù)特別是財(cái)產(chǎn)給付能力，將其作為行政相對人或訴訟當(dāng)事人，有利于糾紛的解決等角度來進(jìn)行考量的，并不因此而使行政機(jī)關(guān)對法人分支機(jī)構(gòu)從事違法行為的行政處罰事實(shí)結(jié)果完全獨(dú)立于總公司。就最終承擔(dān)責(zé)任的主體而言，法人難以脫離關(guān)系，我國《民法總則》第一百零四條亦已有“非法人組織的財(cái)產(chǎn)不足以清償債務(wù)的，其出資人或者設(shè)立人承擔(dān)無限責(zé)任”之規(guī)定。具體到本案，如判決書所述，倘若法律允許作為法人的總公司以自身名義獲得行政許可，此后又將許可事項(xiàng)交由作為分支機(jī)構(gòu)的分公司來經(jīng)營，一旦分公司在實(shí)施行政許可事項(xiàng)中因違規(guī)而被認(rèn)定為存在“重大違法記錄”，而這種不利影響又不及于總公司，那么《政府采購法》及其他有關(guān)行政許可監(jiān)督管理的法律、法規(guī)對行政相對人獲取行政許可所設(shè)置的條件，必將流于形式。這不僅損害了其他行政許可申請人的公平競爭權(quán)，也必將導(dǎo)致行政執(zhí)法無所適從，且有違立法本意。
據(jù)此，分公司因違法經(jīng)營而受到的較大數(shù)額罰款的行政處罰，在適用《政府采購法實(shí)施條例》第十九條時(shí)，應(yīng)屬于總公司的“重大違法記錄”，總公司的投標(biāo)資格將受到影響。
此外，本案對當(dāng)前執(zhí)法實(shí)務(wù)中如何確定《行政處罰法》及《政府采購法實(shí)施條例》中的“較大數(shù)額罰款”也有一定的指導(dǎo)意義。雖然當(dāng)前我國并未對《行政處罰法》中的“較大數(shù)額罰款”作出統(tǒng)一規(guī)定，但是，基于《行政處罰法》第十三條的授權(quán)，實(shí)踐中對何為“較大數(shù)額罰款”，在中央，由國務(wù)院各行政監(jiān)管機(jī)關(guān)作出規(guī)定；在地方，則由省級(jí)人大通過地方性法規(guī)或省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府通過地方規(guī)章的形式作出規(guī)定。因此，在適用《政府采購法》第二十二條第一款及《政府采購法實(shí)施條例》第十九條的規(guī)定確認(rèn)“較大數(shù)額罰款”時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)參考中央各部委、地方人民政府制定的規(guī)章以及地方人大制定的地方性法規(guī)。
來源：中國政府采購報(bào) 作者： 蔡錕
