實(shí)踐中不少供應(yīng)商抱有這樣的心態(tài)：如果發(fā)現(xiàn)采購文件有問題，但對自身影響不大，就不急于在前期提出質(zhì)疑，而一旦得知未中標(biāo)，就會提起質(zhì)疑。這對于采購人來說，顯然受理和答復(fù)此類后期質(zhì)疑會增加采購成本、降低采購效率。所以，如何在合法合規(guī)前提下促使供應(yīng)商質(zhì)疑提前呢？這是擺在采購人面前的難題。最近某采購機(jī)構(gòu)就遇到了這樣的案例：中標(biāo)結(jié)果公告后，未中標(biāo)供應(yīng)商對招標(biāo)文件提起質(zhì)疑，采購機(jī)構(gòu)非常頭疼。那么實(shí)踐中對供應(yīng)商質(zhì)疑采購文件的權(quán)利都有哪些限制？如何避免供應(yīng)商臨近法定期限節(jié)點(diǎn)才提起質(zhì)疑的情況發(fā)生？
法條解讀
判定供應(yīng)商是否有權(quán)質(zhì)疑采購文件須把握哪些要素？
94號令第11條規(guī)定，“提出質(zhì)疑的供應(yīng)商（以下簡稱質(zhì)疑供應(yīng)商）應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項目采購活動的供應(yīng)商。潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對該文件提出質(zhì)疑。對采購文件提出質(zhì)疑的，應(yīng)當(dāng)在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個工作日內(nèi)提出。”
對該條款進(jìn)行逐字分析，可解讀出以下三層含義。
一、什么樣的采購文件可以質(zhì)疑
《政府采購法》第42條第2款規(guī)定，“采購文件包括采購活動記錄、采購預(yù)算、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評估報告、定標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明、質(zhì)疑答復(fù)、投訴處理決定及其他有關(guān)文件、資料”?？梢娖浒ǖ姆秶軓V，基本涵蓋了政府采購活動從開始到結(jié)束的全部文件和資料?！墩少彿▽?shí)施條例》第53條關(guān)于供應(yīng)商應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日的認(rèn)定，其中第1項規(guī)定，供應(yīng)商“對可以質(zhì)疑的采購文件提出質(zhì)疑的，為收到采購文件之日或采購文件公告期限屆滿之日”。根據(jù)法律推理，此處所稱可以質(zhì)疑的采購文件，并非采購過程中的任意文件或資料，應(yīng)具備2個特征：一是供應(yīng)商可以收到；二是采購人需要公告。綜合上述法律法規(guī)，通過排除法可以得出，可以質(zhì)疑的采購文件應(yīng)指招標(biāo)文件、談判文件、磋商文件或詢價通知書等。
二、如何確定供應(yīng)商獲取采購文件之日
目前，采購文件的獲取一般有兩種方式。
?、佻F(xiàn)場領(lǐng)取
按照《政府采購信息公告管理辦法》（財庫〔2000〕7號）第10條規(guī)定，公開招標(biāo)公告應(yīng)包括“獲取招標(biāo)文件的時間、地點(diǎn)、方式及招標(biāo)文件售價”等內(nèi)容，其中顯然包括了面對面提供招標(biāo)文件的方式，以此類推，對于采用邀請招標(biāo)、競爭性談判或競爭性磋商等其他采購方式的項目，同樣可直接邀請?zhí)囟ü?yīng)商并現(xiàn)場提供采購文件，此情形下，供應(yīng)商獲取采購文件之日通過登記簽名后很容易確定。
②網(wǎng)上下載
多應(yīng)用在以采購公告形式邀請不確定供應(yīng)商，同時又提供電子采購文件下載的項目，這種方式對于界定供應(yīng)商獲取采購文件之日比較模糊，因當(dāng)提供的電子采購文件鏈接生效后，要么是免費(fèi)的，所有人都能無限次下載，要么是實(shí)行會員制或收費(fèi)制，但為了保密，后臺也會設(shè)置下載文件的供應(yīng)商信息不可見，包括供應(yīng)商首次下載采購文件的日期。筆者認(rèn)為對于此類模糊問題，應(yīng)符合對質(zhì)疑供應(yīng)商的有利原則，可將供應(yīng)商獲取采購文件之日統(tǒng)一確定為電子采購文件鏈接失效之日。
三、如何界定采購文件公告期限
所謂采購文件公告，筆者認(rèn)為，應(yīng)指采購文件要廣而告之，并非僅提供給特定供應(yīng)商。所以，采購文件公告應(yīng)當(dāng)同中標(biāo)、成交結(jié)果公告一樣，只有面向所有潛在供應(yīng)商并提供免費(fèi)獲取時，才能稱之為公告。為實(shí)現(xiàn)這點(diǎn)，采購文件可以在采購結(jié)果發(fā)布前公告，也可以在發(fā)布后公告，相應(yīng)的，采購文件的公告期限也會有兩種。
一是，采購文件公告在中標(biāo)、成交結(jié)果發(fā)布之后。
《政府采購法實(shí)施條例》第43條第2款規(guī)定，“采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定之日起2個工作日內(nèi)發(fā)出中標(biāo)、成交通知書，并在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告中標(biāo)、成交結(jié)果，招標(biāo)文件、競爭性談判文件、詢價通知書隨中標(biāo)、成交結(jié)果同時公告?！笨梢钥闯觯袠?biāo)文件、競爭性談判文件、詢價通知書等的公告時間，為發(fā)布中標(biāo)、成交結(jié)果的同時。另外，按照財政部87號令第69條，“采購人或代理機(jī)構(gòu)應(yīng)……在省級以上財政部門指定媒體公告中標(biāo)結(jié)果，招標(biāo)文件應(yīng)隨中標(biāo)結(jié)果同時公告，中標(biāo)公告期限為1個工作日”，以及《關(guān)于做好政府采購信息公開工作的通知》（財庫〔2015〕135號）中“中標(biāo)、成交結(jié)果應(yīng)自中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定之日起2個工作日內(nèi)公告，公告期限為1個工作日”，此類隨中標(biāo)、成交結(jié)果同時公告的采購文件，公告期限應(yīng)同中標(biāo)、成交公告期限一致，為1個工作日。
二是，采購文件公告在中標(biāo)、成交結(jié)果發(fā)布之前。
在當(dāng)前廣泛通過網(wǎng)絡(luò)公告邀請供應(yīng)商的形勢下，采購文件一般隨采購公告同時提供免費(fèi)獲取，所以關(guān)于采購文件的公告期限，也應(yīng)按電子采購文件提供免費(fèi)下載的時限認(rèn)定。如果采購文件鏈接有時效性，則公告期限為鏈接生效至失效之日，比如采用招標(biāo)方式、競爭性磋商方式的，采購文件提供下載期設(shè)定為不少于5個工作日即可，還有法律沒有規(guī)定的，如競爭性談判、詢價項目，可設(shè)定一個合理的下載時限。當(dāng)然，實(shí)踐中也有下載鏈接設(shè)置的是長期有效狀態(tài)，此類公告期限應(yīng)為鏈接生效至遞交投標(biāo)（響應(yīng)）文件截止之日。
原因分析
供應(yīng)商為什么在臨近法定期限提質(zhì)疑？一是供應(yīng)商提出質(zhì)疑的時間按不同的起始日計算。
根據(jù)94號令第11條規(guī)定，不管是采購文件獲取之日，還是采購文件公告屆滿之日，均可作為起始日期計算質(zhì)疑時限，未超7個工作日的，供應(yīng)商都可對采購文件提出質(zhì)疑。但實(shí)踐中，由于兩者是“或”的關(guān)系，造成了供應(yīng)商向采購人提出質(zhì)疑時，除非是想提前質(zhì)疑，否則就會選擇兩者之中靠后的日期作為起始計算日。
并且一般情況下，采購文件公告期限屆滿之日較之采購文件獲取之日在后，原因有兩個：一是采購信息公告發(fā)布期間，可能一直提供采購文件免費(fèi)下載，使得采購文件公告期限屆滿直到遞交投標(biāo)（響應(yīng)）文件截止之日；二是采購文件是對特定供應(yīng)商發(fā)出的，根據(jù)法律規(guī)定，此類采購項目在發(fā)布中標(biāo)成交結(jié)果時，應(yīng)同時公告采購文件，致使采購文件公告期限屆滿之日更晚。
所以，如果將上述公告期限屆滿之日作為質(zhì)疑時限起始日，就會出現(xiàn)即使投標(biāo)報價活動已經(jīng)結(jié)束，甚至中標(biāo)成交結(jié)果已經(jīng)公告，但只要供應(yīng)商提出質(zhì)疑的時間未超過7個工作日，采購人就仍然應(yīng)當(dāng)受理的情形。
二是非標(biāo)項目，規(guī)定的從發(fā)出采購文件到供應(yīng)商提交響應(yīng)（報價）文件的截止時間較短。
比如按74號令有關(guān)規(guī)定，競爭性談判和詢價對該行為期限明確的都是不少于3個工作日，也就是說不管是有償提供還是免費(fèi)下載采購文件到遞交響應(yīng)（報價）文件的截止時間，只要不少于3個工作日，都是合法可行的。
所以，如果實(shí)踐中采購人將此類采購項目都以最短時間設(shè)定，就會造成當(dāng)談判報價活動結(jié)束后，即使以采購文件發(fā)出之日作為質(zhì)疑時限的起始日，供應(yīng)商對采購文件的質(zhì)疑時間也不會超出7個工作日的法定時限。
對策建議
如何避免供應(yīng)商臨近法定期限提質(zhì)疑？
一是對于采用直接邀請?zhí)囟ü?yīng)商的采購項目，采購文件應(yīng)進(jìn)行事前公告，即在正式發(fā)出前向社會各界征求意見。對于此環(huán)節(jié)的公告期限，法律并無明文規(guī)定，一般設(shè)定為3日即可，這樣就能按照《關(guān)于做好政府采購信息公開工作的通知》規(guī)定，“中標(biāo)、成交結(jié)果公告前采購文件已公告的，不再重復(fù)公告”，避免了此類項目應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定，在公告中標(biāo)、成交結(jié)果時還應(yīng)進(jìn)行采購文件公告，也解決了采購文件公告期限屆滿之日總是晚于供應(yīng)商獲取采購文件之日的問題，并且將潛在供應(yīng)商的質(zhì)疑提前，使其不能在中標(biāo)成交結(jié)果公告之后還能具備質(zhì)疑資格。
二是采購文件的免費(fèi)提供期限，符合法定期限即可。比如按照法律規(guī)定，以公告形式邀請不確定供應(yīng)商的公開招標(biāo)或者競爭性磋商采購項目，其采購文件的提供期限均為自開始發(fā)出之日起不少于5個工作日。也就是說，此時采購文件的提供期限就是采購文件公告期限。所以，實(shí)踐中不應(yīng)該也沒有必要將下載期限設(shè)定成始終有效或者一直到投標(biāo)報價截止之日，導(dǎo)致延長了采購文件公告期限屆滿之日，給供應(yīng)商以后期質(zhì)疑的機(jī)會。
三是對于一些小額非招標(biāo)采購項目，比如采用競爭性談判或者詢價方式的采購項目，當(dāng)可以預(yù)見會有較多質(zhì)疑時，最好適當(dāng)延長采購文件發(fā)出到遞交響應(yīng)（報價）文件的截止日期，盡量使得供應(yīng)商免費(fèi)獲取采購文件的截止時間到談判報價活動開始的時間超過7個工作日，以免出現(xiàn)供應(yīng)商后期質(zhì)疑的情況。
來源：政府采購信息網(wǎng) 作者：李猛
