中國水環(huán)境 房勇：
對87、92號文及第四批示范項目申報的一點認識
關于對財政部87號、92號文及第四批示范項目申報的一點認識
中國水環(huán)境集團董事會秘書、副總裁 房勇
2017年下半年，財政部針對PPP項目密集發(fā)文，規(guī)范和糾偏成為主題，旨在建立長效機制，推動PPP健康可持續(xù)發(fā)展。
一、 PPP回歸本源“建機制”
重溫2014年11月29日財政部財金【2014】113號文的解讀，第一句話就是“PPP不僅僅是一種融資方式，是徹底轉變政府思想觀念，提升國家治理能力一次體制機制變革的開始，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，社會資本方承擔從設計、投資、建設到運營的全過程，作為終極責任人為最終的結果負責，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理回報”。但幾年來很多地方政府未能真正做到，實際上把PPP當成了一種融資工具，造成PPP泛化和異化。
92號文強約束，重點防止將純工程、無運營的政府付費類項目包裝成PPP，并及時清理出庫，這對遏制“劣幣驅逐良幣”，倡導公平競爭，效果初步顯現(xiàn)，堅守“做真的PPP和真的做PPP”，讓更多擁有核心技術和運營能力的專業(yè)化社會資本方參與基礎設施和公共服務領域，大大提升公共服務的效率與質量，是PPP“回歸本源”建機制的關鍵。
二、 鼓勵專業(yè)化社會資本更多參與PPP項目
財政部啟動第四批PPP示范項目評選工作首次明確提出優(yōu)先支持民營資本，項目示范重點支持經(jīng)營性、有現(xiàn)金流項目，突出行業(yè)破冰和引領帶動效應，優(yōu)先支持環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、水利、消費安全等幸福產(chǎn)業(yè)項目。在示范申報中，一些地方政績項目上馬，如在青藏高原地區(qū)建設大規(guī)模地下管廊，這樣的基礎設施對于生態(tài)脆弱地區(qū)的環(huán)境影響是深遠的；如海綿城市，在西北部地區(qū)，應著重“蓄”，保水節(jié)水，南方地區(qū)，應著重“排”，雨洪控制，但實踐中績效考核簡單參照國家標準千篇一律，不能因地制宜；這樣的現(xiàn)象說明地方政府未改變“重建設輕運營”的傳統(tǒng)觀念。
2017年11月20日財金92號文，同時國資委發(fā)布192號文對央企PPP投資進行嚴格管控，政策上確實起到了一定效果。在績效付費掛鉤建設成本30%的新規(guī)下，目前對于“偽PPP”合同的清理整改工作也面臨一定的博弈困境，但規(guī)范和約束勢在必行。從近期新項目行業(yè)實踐觀察，鼓勵工程類央企與專業(yè)化公司組建聯(lián)合體已經(jīng)起到了成效，初步建立公平競爭的機制，未來專業(yè)化社會資本將會在PPP大市場推進中發(fā)揮更為重要的作用。
但市場化改革尚需努力。對于東部南部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，地方政府財力雄厚，仍多采用EPC方式進行工程建設，傳統(tǒng)思想仍未轉變。此模式程序上合法合規(guī)，但操作中“條塊分割”，前期設計和后期運營割裂，最后運營出現(xiàn)問題找不到終極責任人，工程施工超概算更是普遍現(xiàn)象。建議積極倡導采用DBO（設計-建設-運營）模式，該模式下，專業(yè)化社會資本方承擔從設計建設到運營的全周期責任，為最后的治理結果負責，按照績效考核付費，這是PPP建立機制“干好事”的關鍵，不光是地方政府財力雄厚就能解決的。
三、 挖掘項目經(jīng)營性潛力，鼓勵模式創(chuàng)新、技術創(chuàng)新
可大力鼓勵使用者付費類項目的發(fā)展，推動廠網(wǎng)一體化、流域/區(qū)域打捆、資源化再生利用項目，這是好的趨勢。特別是在中西部地區(qū)，鼓勵社會資本在PPP項目實施過程中，充分挖掘項目潛在經(jīng)營性空間，通過技術創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，達到項目自身現(xiàn)金流平衡，實現(xiàn)運營的可持續(xù)性，同時統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)綠色發(fā)展，真正解決民生、環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾和瓶頸。在第四批示范申報中，一些項目可圈可點，如資源再生綜合利用、靜脈產(chǎn)業(yè)園、健康醫(yī)療、綠色生態(tài)開發(fā)等具備自身“造血機能”的一批項目涌現(xiàn)，旨在進一步推動資源的組合創(chuàng)新，建立合理的交易結構，真正實現(xiàn)PPP項目融資，可持續(xù)健康發(fā)展，將會是PPP的發(fā)展趨勢。
四、 保障項目合理收益，促進PPP健康可持續(xù)發(fā)展
2016~2017年PPP市場頻現(xiàn)“超低回報”中標，收益率持續(xù)下降，惡性競爭加劇。低收益率讓社會資本方無法保質保量完成工作，甚至出現(xiàn)爛尾工程。在此呼吁行業(yè)協(xié)會組織是否可以進行市場大數(shù)據(jù)分析，進行市場測試，進行行業(yè)自律，出臺指導性意見，保障社會資本的基本盈利水平，使得社會資本能更加專注于技術創(chuàng)新、業(yè)務優(yōu)化和服務效率提升。
專業(yè)化公司通過整體規(guī)劃、系統(tǒng)統(tǒng)籌、優(yōu)化設計可在PPP實施過程中大大節(jié)省投資、縮短工期，但如何激勵沒有依據(jù)，地方政府也無法操作，很難體現(xiàn)出PPP模式風險分擔、利益共享的原則。建議主管部門出臺具體政策，鼓勵建立激勵相容機制，給予專業(yè)化公司在優(yōu)化工藝、節(jié)約投資基礎上給予更大的獎勵，可實質性的提升專業(yè)社會資本的回報水平，投資概算節(jié)省20%~30%將大大減輕地方財政的壓力，實現(xiàn)“少花錢、多辦事、辦好事”，真正倡導物有所值。
五、 市場短期降溫，長期發(fā)展利好
2014年以來的PPP熱潮中，PPP被地方寄予厚望，伴隨著新問題的產(chǎn)生，市場化改革逐步進入深水區(qū)，需要及時審視，在總結經(jīng)驗的同時及時規(guī)范，強化約束，取之精華、剔除糟粕。短期來看，各類產(chǎn)業(yè)資本和金融機構對參與PPP會有一定的降溫，但PPP是國家穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生的重要抓手，也是提升國家治理能力現(xiàn)代化的必要過程，此次調(diào)整實際上是理性回歸本源。
結語
PPP的可持續(xù)發(fā)展任重而道遠，113、92號文無疑會成為這條漫長道路上的奠基石。PPP的健康發(fā)展離不開各方的共同努力，只有良性的法律政策、市場環(huán)境和基于運營治理成效、實現(xiàn)“長久共贏”的理念才能讓PPP更加擁有生命力。從這個意義上講，PPP并未進入寒冬，只是正在接受春天到來前的考驗，逐步完善規(guī)范的PPP必將行穩(wěn)致遠。
來源：財政部PPP中心
