近日，湖南省財政廳出臺《關(guān)于實施PPP和政府購買服務(wù)負面清單管理的通知》（湘財債管〔2018〕7號，以下簡稱《負面清單》）
PPP模式和政府購買服務(wù)，作為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險的重要政策抓手，有助于增加高質(zhì)量公共服務(wù)有效供給，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。
經(jīng)過三年多來爆發(fā)式增長，許多推動PPP模式和政府購買服務(wù)較為踴躍的城市乃至省份，財政承受能力空間已觸及上限，如何通過制度變革和機制創(chuàng)新砥礪前行，由騰飛轉(zhuǎn)為平飛，促進PPP和政府購買公共服務(wù)模式實現(xiàn)行穩(wěn)致遠，成為有志之士思考探索的焦點，也成為擺在各地政府部門面前的緊迫課題。
2017年以來，財政部等部委密集出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號，以下簡稱50號文）、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號，以下簡稱87號文）、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，以下簡稱92號文）等系列文件，對PPP和政府購買服務(wù)等行為作了進一步規(guī)范，嚴禁利用PPP和政府購買服務(wù)行為變相舉債融資。
87號文與《負面清單》
87號文規(guī)定，嚴格按照規(guī)定范圍實施政府購買服務(wù)。政府購買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務(wù)事項，重點是有預算安排的基本公共服務(wù)項目。
湖南省《負面清單》規(guī)定，政府購買服務(wù)項目要嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務(wù)事項。政府購買服務(wù)必須堅持先有預算、后購買服務(wù)的原則。不得在沒有落實預算資金的前提下，通過承諾付費等方式安排社會力量和事業(yè)單位提供服務(wù)。嚴禁各級政府及其部門利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，嚴禁就政府購買服務(wù)事項以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供融資擔保。
87號文大致從全國范圍括定了不應(yīng)納入政府購買項目的范圍，例如:不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目；嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目；嚴禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目；嚴禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍等等。
湖南省《負面清單》將這些細化成了七大類：
1、不屬于政府職能，財政沒有安排預算的；
2、應(yīng)由政府直接提供、不適合社會力量承擔的，如行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等行政管理性事項；
3、原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物；
4、建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程（黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行）；
5、農(nóng)村綜合服務(wù)平臺、鐵路、市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；
6、儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程；
7、將建設(shè)工程與服務(wù)打包的項目。
除1、2兩類是按《政府采購法》和中央有關(guān)文件精神原則上剔除之外，其他5類都是對不應(yīng)納入政府購買服務(wù)項目的具體細化。
需要注意的是，87號文還要求，科學制定并適時完善分級分部門政府購買服務(wù)指導性目錄，增強指導性目錄的約束力；對暫時未納入指導性目錄又確需購買的服務(wù)事項，應(yīng)當報財政部門審核備案后調(diào)整實施。此次湖南雖尚未出臺指導性目錄，但《負面清單》已基本為政府購買公共服務(wù)廓清了邊界，從實踐意義上，甚至更有利于基層的實際操作實施。
92號文與《負面清單》
92號文要求，著力推動PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機制的本源，促進實現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標，夯實PPP可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。 財政部PPP中心為此將項目庫分為了預備庫和管理庫，突出全生命周期，尤其是長期運營階段的績效管理等。
湖南省《負面清單》原則規(guī)定，PPP模式應(yīng)當用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，對政府參與的污水和垃圾處理項目全面實施PPP模式。
92號文嚴格規(guī)定了新項目入庫標準，嚴格限制不適宜采用PPP模式實施、前期準備工作不到位、未建立按效付費機制等三類項目入庫，并對不適宜采用PPP模式實施、前期準備工作不到位、未按規(guī)定開展“兩個論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實施、不符合規(guī)范運作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔保、未按規(guī)定進行信息公開等七大類已入庫項目集中清理出庫。尤其對不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的；未開展物有所值評價或財政承受能力論證的或評價方法和程序不符合規(guī)定的；政府向社會資本承諾固定收益回報的等存在其他違法違規(guī)舉債擔保行為的項目，92號文都規(guī)定了嚴格的清理期限。
湖南省《負面清單》明確，對于不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、政府不負有提供義務(wù)等5種類型，不得運用PPP模式，這與92號文規(guī)定是一致的。
具體情形如下：
1、不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等；
2、因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；
3、僅涉及工程建設(shè)而無實際運營內(nèi)容、無現(xiàn)金流，完全由政府付費的，如市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、廣場、綠化（風光）帶等工程建設(shè)；
4、采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的；
5、政府方回購社會資本投資本金、向社會資本承諾固定收益的。
可見，此次湖南省財政廳經(jīng)省人民政府同意出臺《負面清單》，是貫徹落實十九大關(guān)于堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的決策部署，是以“一看就懂、簡便易行”的方式對50號文、87號文和92號文等相關(guān)政策文件的落實和細化，旨在嚴格“糾偏”、嚴厲“糾錯”、嚴肅“糾風”，保障該省PPP和政府購買服務(wù)行為的規(guī)范、有序、健康發(fā)展，切實防范和化解政府債務(wù)風險。
湖南省財政廳有關(guān)負責人在解讀該《負面清單》時表示，對于PPP和政府購買服務(wù)設(shè)立負面清單，不是叫停PPP模式和政府購買服務(wù)行為，而是根據(jù)中央規(guī)定規(guī)范有序地推進PPP和政府購買服務(wù)行為，防范和化解重大風險。這對于推動該省經(jīng)濟高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，增加公共服務(wù)供給，提升有效供給質(zhì)量，切實保障和改善民生，統(tǒng)籌打好防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治攻堅戰(zhàn)等都有積極意義。
以下為通知原文：
湖南省財政廳關(guān)于實施PPP和政府購買服務(wù)負面清單管理的通知
各市州、縣市區(qū)人民政府，省直各單位：
為貫徹落實黨的十九大關(guān)于堅決打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的決策部署，有效防控政府性債務(wù)風險，經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)就實施PPP和政府購買服務(wù)負面清單管理通知如下：
一、政府和社會資本合作（PPP）負面清單
PPP模式應(yīng)當用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，對政府參與的污水和垃圾處理項目全面實施PPP模式。
下列情形不得運用PPP模式：
1、不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等；
2、因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；
3、僅涉及工程建設(shè)而無實際運營內(nèi)容、無現(xiàn)金流，完全由政府付費的，如市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、廣場、綠化（風光）帶等工程建設(shè)；
4、采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的；
5、政府方回購社會資本投資本金、向社會資本承諾固定收益的。
二、政府購買服務(wù)負面清單
政府購買服務(wù)項目要嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務(wù)事項。政府購買服務(wù)必須堅持先有預算、后購買服務(wù)的原則。不得在沒有落實預算資金的前提下，通過承諾付費等方式安排社會力量和事業(yè)單位提供服務(wù)。嚴禁各級政府及其部門利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，嚴禁就政府購買服務(wù)事項以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供融資擔保。
下列事項不得采用政府購買服務(wù)方式：
1、不屬于政府職能，財政沒有安排預算的；
2、應(yīng)由政府直接提供、不適合社會力量承擔的，如行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等行政管理性事項；
3、原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物；
4、建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程（黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行）；
5、農(nóng)村綜合服務(wù)平臺、鐵路、市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；
6、儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程；
7、將建設(shè)工程與服務(wù)打包的項目。
三、嚴肅違法違規(guī)責任追究
各級各部門要嚴格執(zhí)行負面清單規(guī)定，確有特殊情況的，報省政府性債務(wù)管理工作領(lǐng)導小組辦公室審批。省政府將組織財政、發(fā)改、審計等相關(guān)部門對PPP和政府購買服務(wù)行為開展督查，對違反上述規(guī)定，擅自擴大PPP和政府購買服務(wù)適用范圍的，責令改正并作為政府績效考核扣分事項。對變相舉債和違法違規(guī)融資擔保的，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，問責一起，根據(jù)預算法相關(guān)規(guī)定，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除等處分。
湖南省財政廳
2018年2月13日
附件2
《湖南省財政廳關(guān)于實施PPP和政府購買服務(wù)負面清單管理的通知》解讀
為貫徹落實黨的十九大關(guān)于堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的決策部署，有效防控政府性債務(wù)風險，湖南省財政廳近日出臺了《關(guān)于實施PPP和政府購買服務(wù)負面清單管理的通知》（湘財債管〔2018〕7號，以下簡稱通知），相關(guān)負責人對此進行了政策解讀：
一、《通知》出臺的背景是什么？
答：《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）印發(fā)后，各地政府穩(wěn)步推進政府和社會資本合作（PPP）及政府購買服務(wù)工作，完善財政投入及管理方式，加快政府職能轉(zhuǎn)變，取得了很大的成績。但個別地區(qū)利用不規(guī)范的PPP項目或利用政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債融資，擴大了債務(wù)規(guī)模，增加了債務(wù)風險。
黨中央、國務(wù)院對于政府債務(wù)問題歷來高度重視。十九大報告指出，要堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)；習近平總書記在全國金融工作會議上強調(diào)，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀,嚴控地方政府債務(wù)增量,終身問責,倒查責任。2017年以來，財政部等部委密集出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號，以下簡稱50號文）、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號，以下簡稱87號文）、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，以下簡稱92號文）等系列文件，對PPP和政府購買服務(wù)等行為作了進一步規(guī)范，嚴禁利用PPP和政府購買服務(wù)行為變相舉債融資。
湖南省委、省政府一直高度重視并不斷加強政府債務(wù)管理工作，嚴格規(guī)范違法違規(guī)舉債行為。此次湖南省財政廳經(jīng)省人民政府同意出臺《通知》，是貫徹落實十九大關(guān)于堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的決策部署，是以“一看就懂、簡便易行”的方式對中央50號文、87號文和92號文等相關(guān)政策文件的落實和細化，旨在嚴格“糾偏”、嚴厲“糾錯”、嚴肅“糾風”，保障我省PPP和政府購買服務(wù)行為的規(guī)范、有序、健康發(fā)展，切實防范和化解政府債務(wù)風險。
二、《通知》主要內(nèi)容是什么？
答：《通知》對PPP和政府購買服務(wù)列出了負面清單，都是基于中央文件規(guī)定并結(jié)合我省實際的進一步細化。例如：
對于PPP模式，《通知》規(guī)定應(yīng)當用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目；并進一步明確，對于不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、政府不負有提供義務(wù)等5種類型，不得運用PPP模式。這與中央92號文中“不適宜采用PPP模式實施：不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；僅涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容的”等規(guī)定是一致的。
對于政府購買服務(wù)方式，《通知》根據(jù)中央87號文，規(guī)定應(yīng)嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務(wù)事項，必須堅持先有預算、后購買服務(wù)的原則，不得在沒有落實預算資金的前提下，通過承諾付費等方式安排社會力量和事業(yè)單位提供服務(wù)。《通知》嚴禁各級政府及其部門利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，嚴禁就政府購買服務(wù)事項以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供融資擔保?！锻ㄖ愤M一步明確，對于不屬于政府職能、財政沒有安排預算的情形等7種類型，不得采用政府購買服務(wù)方式。
《通知》最后要求各級各部門嚴格執(zhí)行負面清單規(guī)定，由省里組織相關(guān)部門對PPP和政府購買服務(wù)行為開展督查，對文件下發(fā)后違反負面清單規(guī)定的，責令改正并扣除政府績效考核分；對于變相舉債和違法違規(guī)融資擔保行為，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，問責一起，并依法依規(guī)追究有關(guān)人員責任。
三、《通知》出臺的目的是什么？
答：近年來，個別地區(qū)存在假借PPP和政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債融資行為，《通知》出臺的目的正是在于規(guī)范今后我省PPP和政府購買服務(wù)工作，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，防范化解重大風險，從長遠來看更有利于優(yōu)化我省經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和政府職能轉(zhuǎn)變。我們支持和鼓勵各地政府依法合規(guī)推動PPP模式、堅持正確的政府購買服務(wù)改革方向。同時我們注意新老轉(zhuǎn)換之間的順利銜接。對于符合法律法規(guī)和政策規(guī)范的“真PPP”及政府購買服務(wù)項目，我們支持各地政府繼續(xù)推動和落實；對于不合法不合規(guī)的“假PPP”及政府購買服務(wù)項目，我們要求必須按照法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定切實整改。
四、將一些領(lǐng)域PPP項目和政府購買服務(wù)項目列入負面清單，對市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有什么影響？
答：《通知》對于PPP和政府購買服務(wù)設(shè)立負面清單，不是叫停PPP模式和政府購買服務(wù)行為，更不是停止市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是根據(jù)中央規(guī)定規(guī)范有序地推進PPP和政府購買服務(wù)行為，防范和化解重大風險。因此，我們一定要樹立正確的政績觀、發(fā)展觀，不能不計成本、不切實際去搞建設(shè)，而是推動經(jīng)濟高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，切實保障和改善民生。對于貧困地區(qū)，我們還將繼續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付力度，加大各方面資金投入力度，堅決貫徹落實中央決策部署，統(tǒng)籌打好防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治攻堅戰(zhàn)。
來源：政府采購信息
