“無救濟(jì)則無權(quán)利”，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，這句古老的法諺同樣適用。以我國(guó)為例，2016年全國(guó)政府采購(gòu)?fù)趶揭?guī)模為25731.4億元，增長(zhǎng)22.1%。這一龐大的細(xì)分市場(chǎng)，吸引了多家供應(yīng)商角逐。與之相對(duì)應(yīng)，供應(yīng)商的維權(quán)意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，2016年全國(guó)政府采購(gòu)舉報(bào)投訴案件達(dá)5011起，分別是2015年、2014年的1.5倍和3倍。
一方面是舉報(bào)投訴案件的井噴之勢(shì)，另一方面則是財(cái)政部門人員力量不足，專業(yè)化機(jī)制建設(shè)滯后、行政訴訟敗訴風(fēng)險(xiǎn)不斷加大的困窘現(xiàn)狀。基于此，2017年全國(guó)政府采購(gòu)工作會(huì)議明確提出“加強(qiáng)投訴處理專業(yè)化機(jī)制建設(shè)”的目標(biāo)任務(wù)。如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)任務(wù)，如何在防范自身法律風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，更好地維護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益，值得各地財(cái)政部門深思。
主動(dòng)適應(yīng)94號(hào)令下的新要求新挑戰(zhàn)
從《政府采購(gòu)法》到《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），從《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部第20號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱20號(hào)令）到《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部第94號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱94號(hào)令），我國(guó)政府采購(gòu)供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)制度不斷完善，投訴處理工作質(zhì)量不斷提升，政府采購(gòu)的公正性、嚴(yán)肅性得到有力彰顯。
《政府采購(gòu)法》《條例》提出了投訴處理的原則性規(guī)定，明確了投訴主體、投訴對(duì)象、投訴處理期限、調(diào)查取證等基本內(nèi)容。就實(shí)務(wù)操作而言，專門規(guī)范供應(yīng)商投訴及財(cái)政部門受理、處理投訴行為的部門規(guī)章——20號(hào)令同樣意義重大。20號(hào)令系統(tǒng)、全面地規(guī)定了供應(yīng)商提出投訴的流程及財(cái)政部門的受理、處理流程，為供應(yīng)商依法維權(quán)和財(cái)政部門依法處理投訴提供了直接的法律依據(jù)。其自2004年頒布施行以來，有效防止和糾正了政府采購(gòu)不當(dāng)和違法行為，取得了良好效果。為適應(yīng)現(xiàn)行法規(guī)及實(shí)際監(jiān)管的需要，財(cái)政部組織力量對(duì)20號(hào)令進(jìn)行了修訂，并于2017年年底頒布了94號(hào)令，進(jìn)一步規(guī)范質(zhì)疑和投訴處理行為。關(guān)于投訴處理，94號(hào)令吸納了“財(cái)政部門按預(yù)算級(jí)次對(duì)跨區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)項(xiàng)目的投訴進(jìn)行處理”等實(shí)踐中行之有效的做法，對(duì)供應(yīng)商提出投訴及財(cái)政部門受理、處理投訴的程序性內(nèi)容作了更加細(xì)致的規(guī)定。如，要求投訴人的投訴事項(xiàng)不得超出質(zhì)疑范圍，投訴人需提供必要的證明材料；增加了對(duì)投訴函文本內(nèi)容的要求，規(guī)范了質(zhì)疑函格式；明確了財(cái)政部門駁回投訴等相關(guān)權(quán)責(zé)；參照現(xiàn)行法律及司法解釋，對(duì)涉外和涉港澳臺(tái)證據(jù)要求等予以完善。這些內(nèi)容的補(bǔ)充和細(xì)化，使得供應(yīng)商的投訴更為明確，財(cái)政部門受理、處理投訴也更加有的放矢。此外，為確保94號(hào)令于2018年3月順利實(shí)施，近日，財(cái)政部還發(fā)布了新的政府采購(gòu)供應(yīng)商質(zhì)疑函和投訴書范本，便于供應(yīng)商對(duì)照?qǐng)?zhí)行。
從20號(hào)令到94號(hào)令，我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)管救濟(jì)措施迎來重大轉(zhuǎn)變，朝著投訴處理專業(yè)化邁出堅(jiān)實(shí)一步。這對(duì)各級(jí)各地財(cái)政部門和供應(yīng)商提出新的要求。當(dāng)前，各地已掀起學(xué)習(xí)貫徹94號(hào)令的熱潮，北京等地還將于近期組織94號(hào)令培訓(xùn)，集中學(xué)習(xí)研討94號(hào)令中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，提升質(zhì)疑投訴處理業(yè)務(wù)水平。
力促行政裁決機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化
除了熟練掌握政府采購(gòu)法律法規(guī)外，投訴處理專業(yè)化的實(shí)現(xiàn)，也離不開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的行政裁決制度和內(nèi)部工作機(jī)制。
在2017年全國(guó)政府采購(gòu)工作會(huì)議上，財(cái)政部副部長(zhǎng)劉偉強(qiáng)調(diào)，按照黨的十八屆四中全會(huì)健全行政裁決制度和建立法律顧問制度的要求，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)一步增加投訴處理工作人員和專職律師數(shù)量，建立受理、辦理和決策崗位不相容的內(nèi)控機(jī)制，扭轉(zhuǎn)一些地方財(cái)政部門只有“半個(gè)人”負(fù)責(zé)投訴處理的局面和不斷增加的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。而參考美國(guó)、韓國(guó)、日本等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，成立政府采購(gòu)?fù)对V處理專職機(jī)構(gòu)，建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的投訴處理機(jī)制和程序，對(duì)化解政府采購(gòu)糾紛、降低行政風(fēng)險(xiǎn)具有舉足輕重的作用。
知難行易。一套系統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)的行政裁決制度和內(nèi)部工作機(jī)制該如何建立？在這方面，財(cái)政部關(guān)于政府采購(gòu)?fù)对V處理的制度嘗試和制度補(bǔ)充，堪稱最佳范本。
據(jù)了解，近年來，財(cái)政部初步建立了體系較為完備、內(nèi)部相互制約、引入專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)全程協(xié)助辦理法律程序工作的行政裁決制度，實(shí)行橫向律師協(xié)助法律程序工作、縱向?qū)＜液献h審查處理結(jié)果、財(cái)政部在此基礎(chǔ)上作出處理決定的工作機(jī)制。其中，為強(qiáng)化團(tuán)隊(duì)內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)“制度管人”，財(cái)政部設(shè)立了一整套完善的標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)部工作機(jī)制。從收到投訴書、受理投訴、調(diào)查投訴事項(xiàng)、匯總證據(jù)材料，到組織專家審查委員會(huì)會(huì)議、形成處理建議、作出相應(yīng)處理決定，再到形成處罰告知書并通知被處罰人、作出處罰決定或不予處罰告知、送達(dá)處理（處罰）決定書，最后到配合相關(guān)部門做好行政復(fù)議或行政訴訟的答復(fù)（答辯）工作，財(cái)政部制定了《處內(nèi)投訴處理業(yè)務(wù)工作規(guī)范》《政府采購(gòu)專家審查委員會(huì)管理辦法》等13項(xiàng)制度，形成了涵蓋受理、調(diào)查、專家審查、決定、處罰、送達(dá)、行政復(fù)議及訴訟應(yīng)對(duì)等政府采購(gòu)行政裁決方方面面的標(biāo)準(zhǔn)化行政裁決制度和內(nèi)部工作機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部還引入專業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)，全程協(xié)助辦理法律程序工作；引入專家合議審查機(jī)制，由專家集中審查投訴事項(xiàng)及有關(guān)證據(jù)材料，形成書面論證意見，為處理決定提供決策依據(jù)。投訴處理流程則推行“三隨機(jī)兩公開”制度。“三隨機(jī)”，即案件受理小組隨機(jī)、辦案小組隨機(jī)、審查專家隨機(jī)；“兩公開”，即工作人員職務(wù)信息、工作流程、投訴電話全公開，投訴處理結(jié)果公開，接受社會(huì)監(jiān)督。這一整套完善的體制機(jī)制，確保了政府采購(gòu)案件處理的高質(zhì)高效。
地方實(shí)踐也各具特色。如，北京、河北、浙江、廣西等地常年聘請(qǐng)法律顧問團(tuán)隊(duì)，協(xié)助處理政府采購(gòu)?fù)对V案件；天津在投訴處理中引入質(zhì)證環(huán)節(jié)，完善審核溝通機(jī)制。不過，在專職人員配備、內(nèi)控機(jī)制完善、處理流程優(yōu)化等方面，各地仍有望持續(xù)發(fā)力，夯實(shí)投訴處理專業(yè)化的基石。
統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)提高綜合執(zhí)法能力
說起來，在政府采購(gòu)?fù)对V處理中，最讓監(jiān)管部門“頭疼”的，就是如何準(zhǔn)確適用政府采購(gòu)法律法規(guī)、如何判定相關(guān)當(dāng)事人的違法違規(guī)行為并出具量刑適宜的處理處罰決定，即處罰依據(jù)、處罰尺度和處罰標(biāo)準(zhǔn)問題。實(shí)踐中，由于各地監(jiān)管部門對(duì)法律法規(guī)理解、處罰尺度把握等方面存在的差異，“同案不同處理”“同錯(cuò)不同罰”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商帶來不少困擾。
近年來的全國(guó)代理機(jī)構(gòu)大檢查，對(duì)監(jiān)管部門統(tǒng)一執(zhí)法尺度和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)起到了積極的促進(jìn)作用。政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定行政許可取消后，財(cái)政部于2015年首次以全國(guó)聯(lián)動(dòng)的方式開展針對(duì)代理機(jī)構(gòu)的深度監(jiān)督檢查，同時(shí)強(qiáng)調(diào)，針對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的問題，各級(jí)財(cái)政部門要進(jìn)行梳理和歸類，統(tǒng)一違法違規(guī)行為的處理口徑和尺度，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定作出處理，確保違法違規(guī)事實(shí)認(rèn)定準(zhǔn)確、處理處罰尺度一致。此后，財(cái)政部每年都會(huì)開展這一業(yè)務(wù)“拉練”，至今已連續(xù)進(jìn)行了三年。
實(shí)行統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督檢查和處理處罰，讓各地監(jiān)管部門對(duì)政府采購(gòu)違法違規(guī)行為有了相對(duì)一致的認(rèn)識(shí)，也顯著提升了監(jiān)管部門工作人員的執(zhí)法能力——在監(jiān)督檢查和處理處罰過程中，監(jiān)管部門工作人員通過實(shí)際運(yùn)用，對(duì)政府采購(gòu)法律法規(guī)有了更深刻的理解，由此掌握的執(zhí)法尺度和執(zhí)法能力也會(huì)反應(yīng)到日常投訴舉報(bào)案件的處理中，推動(dòng)投訴處理專業(yè)化。
為進(jìn)一步統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法判定標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)各級(jí)財(cái)政部門對(duì)同類案件的法規(guī)適用統(tǒng)一、處理尺度統(tǒng)一、處理結(jié)果一致，財(cái)政部還于2017年11月發(fā)布了首批政府采購(gòu)指導(dǎo)性案例。首批發(fā)布的10個(gè)案例涵蓋貨物、服務(wù)和工程等各種采購(gòu)類型。爭(zhēng)議事項(xiàng)均為實(shí)踐中反映的熱點(diǎn)問題，如采購(gòu)人將國(guó)務(wù)院明令取消的行業(yè)資質(zhì)作為供應(yīng)商資格條件，代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)程序違法，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)分值設(shè)置未與評(píng)審因素的量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)，以及供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標(biāo)，惡意串通，以非法手段取得證明材料進(jìn)行投訴等典型問題。處理結(jié)果則包括投訴事項(xiàng)成立，駁回投訴，無效投訴事項(xiàng)，責(zé)令當(dāng)事人整改，對(duì)供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)給予行政處罰等。對(duì)基層政府采購(gòu)監(jiān)管部門工作人員而言，有了這些指導(dǎo)性案例，在遇到投訴處理同類問題時(shí)就可“摸準(zhǔn)脈門”“對(duì)癥下藥”；對(duì)供應(yīng)商而言，也可從相關(guān)案例中學(xué)到質(zhì)疑投訴的“技巧”，了解財(cái)政部門處理處罰的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，并引以為戒。（戎素梅）
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
