案件基本情況：某政府采購代理機(jī)構(gòu)代理了《XXX農(nóng)業(yè)水稻果樹病蟲害技術(shù)防治服務(wù)項(xiàng)目》采購活動(dòng)，采購項(xiàng)目所屬地財(cái)政部門收到了情況反映。信訪者反映采購文件評(píng)分因素存在以特定行業(yè)業(yè)績作為加分條件、與合同履約不相關(guān)且具有明顯排他性問題：（1）“提供2015年以來任一年度病蟲防治服務(wù)業(yè)績，每服務(wù)400畝得1分，最多6分（以服務(wù)面積為準(zhǔn)，提供農(nóng)業(yè)技術(shù)部門的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告）”；（2）“供應(yīng)商與項(xiàng)目服務(wù)范圍內(nèi)的水稻果權(quán)種植農(nóng)戶簽訂意向性服務(wù)合同（或意向性服務(wù)協(xié)議），每一份得0.5分，最多10分?！?/p>
本采購項(xiàng)目主要內(nèi)容要求概述：采購人通過公開采購方式選擇農(nóng)戶信得過的農(nóng)業(yè)植保專業(yè)化公司來對(duì)全縣病害高發(fā)區(qū)的6萬畝水稻、果樹等農(nóng)作物病蟲害進(jìn)行全面徹底防治（其中水稻病蟲綠色防控和穗期病蟲害專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治4萬畝、柑桔病蟲害綠色防控2萬畝）。要求實(shí)施病害重點(diǎn)區(qū)域的統(tǒng)一防治、綠色防控，對(duì)農(nóng)戶開展病蟲害專業(yè)化技術(shù)培訓(xùn)，帶動(dòng)農(nóng)民病害防治積極性，采取農(nóng)業(yè)植保技術(shù)專業(yè)化服務(wù)公司與農(nóng)戶個(gè)體相結(jié)合的農(nóng)業(yè)病蟲害防治模式，確保全縣農(nóng)業(yè)病蟲害、流行性病害不擴(kuò)散蔓延、遷飛性害蟲不起飛危害、重大病蟲不暴發(fā)成災(zāi)。
本案信訪者、政府采購監(jiān)督者和采購人、采購代理機(jī)構(gòu)各方爭議的焦點(diǎn)
是：上述兩條評(píng)分因素究竟是否合理、是否屬于以明顯的特定行業(yè)業(yè)績作為加分條件，是否與本項(xiàng)目的合同履約不相關(guān)且具有明顯排他性問題。
筆者認(rèn)為，剖析這個(gè)案例，對(duì)于依法正確開展農(nóng)業(yè)種子、果樹苗木和農(nóng)業(yè)病害防治、植保技術(shù)服務(wù)等類似農(nóng)業(yè)項(xiàng)目政府采購活動(dòng)，保障公共利益（廣大農(nóng)民）利益，具有重要意義。當(dāng)然，本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。
一、剖析此案,應(yīng)充分結(jié)合農(nóng)業(yè)病害防治特殊性進(jìn)行綜合研判。
首先，本項(xiàng)目屬于極具特殊性的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)類政府采購項(xiàng)目，專性極強(qiáng)、病害防治面積大，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)總量大，關(guān)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)戶切身利益，對(duì)農(nóng)民增收致富、扶貧脫困具有重要影響。農(nóng)業(yè)病蟲害防治需要農(nóng)學(xué)、化學(xué)、生物學(xué)、病蟲學(xué)、農(nóng)業(yè)氣候（或氣象）學(xué)等農(nóng)作物種植及病害防治專業(yè)知識(shí)，對(duì)提供農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)的供應(yīng)商專業(yè)化技術(shù)要求很高。農(nóng)作物病蟲害的發(fā)生、發(fā)展及其防治要受到氣候、土壤、光照等“農(nóng)作物立地條件、生長條件”的密切影響，即使是同一個(gè)村同類農(nóng)作物因所處地形、地塊不同，農(nóng)作物長勢(shì)力和其病蟲害發(fā)生程度也不一樣，因此病害防治方法、用藥量和用藥時(shí)間也不盡相同……。同一類水稻病蟲害，北方地區(qū)的與四川地區(qū)的防治方法、用藥量、用藥時(shí)間也可能不一樣……。
第二是，農(nóng)業(yè)病蟲害防治服務(wù)需要相對(duì)穩(wěn)定的本地化農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，且防治周期較長。農(nóng)業(yè)病蟲害防治過程中需要農(nóng)技人員駐村、駐戶蹲點(diǎn)進(jìn)行病害動(dòng)態(tài)監(jiān)測，在水稻、果樹病害不同發(fā)生期及時(shí)采取相應(yīng)防治措施，常需要利用天氣來動(dòng)態(tài)配合實(shí)施病害防治（例如：有時(shí)必須在烈日照曬下噴灑農(nóng)藥且施藥后幾天內(nèi)不能下雨、有時(shí)清晨露水未干前施藥、有時(shí)需傍晚施藥等）。這些特殊服務(wù)要求，需要農(nóng)技服務(wù)隊(duì)伍長期駐守在病蟲害高發(fā)地進(jìn)行動(dòng)態(tài)防控，非本地化農(nóng)技服務(wù)企業(yè)是難以有效實(shí)施的。
第三是，開展“農(nóng)業(yè)病蟲害技術(shù)防治服務(wù)”，應(yīng)尊重農(nóng)民意愿，取得農(nóng)民信任，為農(nóng)民所接受。農(nóng)民有權(quán)利選擇自己信得過的農(nóng)技服務(wù)隊(duì)伍和專業(yè)人員。治莊稼之病害勝過治人之疾患！莊稼是經(jīng)不起實(shí)驗(yàn)和折騰的！一旦防治不當(dāng)將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民顆粒無收。正因如此，長期從事農(nóng)業(yè)病害防治的農(nóng)技人員一般都會(huì)在事先征得農(nóng)民同意后才實(shí)施農(nóng)作物病害防治。潛在供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)事先到項(xiàng)目實(shí)施地進(jìn)行踏勘、向受益農(nóng)戶調(diào)查了解對(duì)農(nóng)作物防治的真實(shí)意愿；否則，中標(biāo)后強(qiáng)行為農(nóng)戶開展農(nóng)作物病害防治，易引發(fā)農(nóng)戶不滿或抵觸，難以保證質(zhì)量。筆者曾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事過多年的包村工作，對(duì)農(nóng)民需要什么樣的農(nóng)技服務(wù)隊(duì)伍，略有所了解。如果不是農(nóng)民認(rèn)可、或不了解、甚至不喜歡的農(nóng)技人員或農(nóng)技隊(duì)伍開展病害防治，容易被農(nóng)戶拒絕，會(huì)影響防治質(zhì)量。這是涉農(nóng)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施政府采購所面臨的極具特殊性的問題。
二、剖析此案，要深刻理解《政府采購法》的立法內(nèi)涵。
《政府采購法》第二十二條（……采購人可以根據(jù)采購項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇）和第二十三條 （采購人可以要求參加政府采購的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商的特定要求，對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查）明確賦予了采購人根據(jù)采購項(xiàng)目特殊要求而設(shè)置供應(yīng)商特定資格條件和評(píng)審條件、業(yè)績條件的權(quán)利。
筆者認(rèn)為，我們?cè)谔幚泶税讣校荒軝C(jī)械的理解執(zhí)行政府采購法律規(guī)定的“不得以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行差別歧視待遇”和“不得具有傾向性、排斥性”等禁止性要求。
首先，本法所稱“不合理?xiàng)l件”？主要指“設(shè)置的資格條件、技術(shù)條件、評(píng)審條件等明顯超過采購項(xiàng)目實(shí)際需求，明顯有違采購項(xiàng)目行業(yè)技術(shù)規(guī)程（或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)）、或者明顯與實(shí)際需要（或合同履約）不符，有悖常理。
鑒于農(nóng)業(yè)病蟲害防治服務(wù)的特殊性，采購人要求供應(yīng)商提供農(nóng)業(yè)病蟲害
防治服務(wù)業(yè)績，可以有力證明其具有同類項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和履約能力；要求供應(yīng)商提供與農(nóng)戶的《意向性服務(wù)協(xié)議》，能有效驗(yàn)證供應(yīng)商對(duì)采購項(xiàng)目現(xiàn)場踏勘情況和對(duì)受益農(nóng)戶了解程度，從而增強(qiáng)供應(yīng)商未來履約的可行性。采購人設(shè)置這兩項(xiàng)評(píng)審因素完全與農(nóng)業(yè)病蟲害防治服務(wù)的特殊性、合同履約密切相關(guān)。綜合評(píng)標(biāo)就是“好中選優(yōu)”。打個(gè)比喻：某機(jī)關(guān)單位招聘公務(wù)車駕駛員，都是持“C照”的，一個(gè)安全行車20萬公里，另一個(gè)只行駛了幾千公里，試問肯聘用哪個(gè)駕駛員呢？以此類比……。
第二，要正確理解執(zhí)行“不得具有傾向性、排斥性”之法律規(guī)定。“傾向性、排斥性”是相對(duì)的、不是絕對(duì)的，任何一宗采購項(xiàng)目，無論采購需求多么合理，都會(huì)有相對(duì)排他性、傾向性。例如：采購2.0排量帶渦輪增壓的小汽車，盡管采購要求合理，但是仍然排斥了2.0排量以下的自然吸氣的、或渦輪增壓的小汽車，傾向的是2.0排量及以上帶渦輪增壓的小汽車。再例如:采購一批1.5P變頻掛機(jī)空調(diào)，采購需求傾的是1.5P帶變頻功能的，排拆不帶變頻功能的空調(diào);……類似情況不勝枚舉。
筆者認(rèn)：為政府采購法所規(guī)定的“不得具有傾向性、排斥性”，在具體采購活動(dòng)中指一種“有限合理的傾向性、排他性”，換句話講是指傾向于“滿足（或達(dá)到）采購項(xiàng)目需求和保證合同履約質(zhì)量的一類供應(yīng)商或產(chǎn)品”，從而排斥了不能滿足（或達(dá)不到）采購項(xiàng)目需求、無法保證合同履約質(zhì)量的另一類供應(yīng)商或產(chǎn)品”。
第三，采購人設(shè)置的評(píng)分因素符本合項(xiàng)目合同履約需要。
本采購項(xiàng)目采購人設(shè)置了“每服務(wù)400畝得1分，最多6分（以服務(wù)面積為準(zhǔn)，提供農(nóng)業(yè)技術(shù)部門的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告）”評(píng)分因素?！蓖稑?biāo)人最多提供六份業(yè)績，其總面積也不過2800畝，與本次采購項(xiàng)目合同實(shí)際履約面積6萬畝相比而言，根本不存在超過合同履約需要而設(shè)置的問題，也不存在設(shè)置的評(píng)審因素與實(shí)際履約合同無關(guān)的情形。并且全國從事同類農(nóng)業(yè)病蟲害防治服務(wù)的供應(yīng)商相當(dāng)多，農(nóng)業(yè)主管部門極多，農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)質(zhì)量要經(jīng)過當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)行政部門驗(yàn)收，這是農(nóng)業(yè)行業(yè)為保障農(nóng)民利益而采取的通行做法。
本項(xiàng)目采購人設(shè)置的“供應(yīng)商與項(xiàng)目服務(wù)范圍內(nèi)的水稻果權(quán)種植農(nóng)戶簽訂意向性服務(wù)合同（或意向性服務(wù)協(xié)議），每一份得0.5分，最多10分?！痹u(píng)分因素是否存在限制性排斥性問題。筆者認(rèn)為：一是，這涉及一個(gè)法律常識(shí)問題?！芭c農(nóng)戶簽訂《意向性服務(wù)合同》”和“與農(nóng)戶簽訂《服務(wù)合同》”是兩個(gè)法律屬性完全不同的概念。從法律角度講“意向性合同”不符合《合同法》規(guī)定的法律形式要件，不是《合同法》所規(guī)定的“合同”，僅屬于服務(wù)意向的問卷調(diào)查資料。二是，采購人設(shè)置這一評(píng)分因素主要從本項(xiàng)目合同履約要求的特殊性出發(fā)，希望潛在投標(biāo)人在投標(biāo)前能到病害防治區(qū)了解農(nóng)戶對(duì)病害防治服務(wù)的意愿，適當(dāng)了解農(nóng)作物病害情況，有利中標(biāo)后順利開展農(nóng)業(yè)病害防治服務(wù)，切實(shí)保障受益農(nóng)戶權(quán)益。
筆者認(rèn)為：既然《政府采購法》作為我國政府采購法律制度的“頂層法”，明確賦予了采購人可以根據(jù)采購項(xiàng)目特殊要求來設(shè)置相關(guān)特定業(yè)績條件或評(píng)審因素的權(quán)利 ；那么就本項(xiàng)目而言涉及縣域數(shù)萬畝農(nóng)作物病蟲害防治，涉及農(nóng)戶利益（社會(huì)公共利益），采購人理應(yīng)當(dāng)針對(duì)這一特殊性合理設(shè)置對(duì)供應(yīng)商的特殊條件和特殊評(píng)分因素，并以此來擇優(yōu)評(píng)選出專業(yè)技術(shù)水平高、履約能力強(qiáng)，服務(wù)態(tài)度好，為農(nóng)戶所認(rèn)可的優(yōu)秀農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)企業(yè)。采購人從尊重農(nóng)民意愿、保證采購項(xiàng)目質(zhì)量和有效防范履約風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，設(shè)置這兩項(xiàng)評(píng)分因素并無不妥，于農(nóng)業(yè)病害防治服務(wù)行業(yè)技術(shù)規(guī)范和通行作法相符，不存在“以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行差別歧視待遇”等情形。”
三、剖析此案，要正確理解“不得以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績、獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件或者中標(biāo)、成交條件”之規(guī)定。
“特定行業(yè)”是相對(duì)的，而非絕對(duì)的。采購項(xiàng)目千差萬別，采購需求紛繁復(fù)雜，政府采購法規(guī)制度只能規(guī)定基本的原則和規(guī)則，是“死的”，但我們的具體采購需求、采購活動(dòng)是“活的”。既然《政府采購法》第二十二條、二十三條都賦予了采購人特殊權(quán)利，因此在理解執(zhí)行《政府采購法實(shí)施》中本條規(guī)定時(shí)，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的采購項(xiàng)目內(nèi)容要求來區(qū)別對(duì)待，不能簡單一刀切地認(rèn)為不能設(shè)置特定行業(yè)業(yè)績。為此，《政府采購法實(shí)施條例釋義》P78頁的闡釋是：“在執(zhí)行本條時(shí)應(yīng)當(dāng)針對(duì)具體項(xiàng)目的特點(diǎn)給予區(qū)別對(duì)待……；二是，可以從項(xiàng)目本身具有的技術(shù)管理特點(diǎn)和實(shí)際需要，對(duì)供應(yīng)商提出類似業(yè)績要求作為資格條件或者評(píng)審加分標(biāo)準(zhǔn)。而合理確定業(yè)績，不能機(jī)械一刀切地全部否定設(shè)置業(yè)績”……?！辈⑶摇皩?shí)施條例釋義”還列舉了醫(yī)療機(jī)構(gòu)物業(yè)管理服務(wù)項(xiàng)目采購，可以設(shè)置要求“物業(yè)項(xiàng)目投標(biāo)供應(yīng)商提供類似醫(yī)療機(jī)構(gòu)物業(yè)服務(wù)業(yè)績的案例”來指導(dǎo)我們?cè)诓少弻?shí)踐中如何正確理解、合理執(zhí)行本條法規(guī)之規(guī)定，如何正確、科學(xué)合理設(shè)置行業(yè)業(yè)績。
《政府采購法》第二十三之釋義明確闡明本條立法目的是“政府采購要讓供應(yīng)商用事實(shí)說話，即以權(quán)威的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹约按砉窘?jīng)營狀況的業(yè)績情況來考核、評(píng)判、選擇參加政府采購活動(dòng)的供應(yīng)商，并以此作為一項(xiàng)維護(hù)社會(huì)公共利益、維護(hù)人民利益的必要手段，采購人對(duì)供應(yīng)商設(shè)置這些要求是相當(dāng)必要的，也是必須的”（參見《政府采購法釋義》P102頁，全國人大財(cái)經(jīng)委經(jīng)濟(jì)法室朱少平、財(cái)政部國庫司張通主編）。
綜上，筆者認(rèn)為：本案采購人根據(jù)農(nóng)業(yè)病蟲害防治技術(shù)服務(wù)的特殊性、農(nóng)村工作的復(fù)雜性和合同履約特殊要求，科學(xué)合理制訂上述兩項(xiàng)評(píng)分因素之做法于事相符，于理相合，符合政府采購法律、法規(guī)之規(guī)定。
來源：榮縣政府采購中心 作者： 畢常彬
