2018年5月，財(cái)政部發(fā)布了《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報(bào)告》（下稱“專報(bào)”）首次對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目全生命周期的財(cái)政支出情況進(jìn)行了匯總披露。專報(bào)表明，財(cái)承10%的限額有力控制了各地PPP項(xiàng)目的數(shù)量、規(guī)模，我國(guó)PPP事業(yè)歷經(jīng)四年高速發(fā)展，正逐步向更規(guī)范、更專業(yè)的方向邁進(jìn)。專報(bào)同時(shí)也指出，部分財(cái)承報(bào)告質(zhì)量不高、信息不完整，一定程度上影響了財(cái)承的合理性、準(zhǔn)確性。
理解專報(bào)內(nèi)容和精神的同時(shí)，中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司（下稱“投資咨詢”）對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)承報(bào)告的質(zhì)量又做了深入研究。從PPP整個(gè)行業(yè)的角度來(lái)看，財(cái)承報(bào)告編制的質(zhì)量狀況，會(huì)對(duì)財(cái)承論證工作的合理性和準(zhǔn)確性會(huì)有多大程度的影響。財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心肯定了該研究方向，雙方共同對(duì)管理庫(kù)中7446個(gè)項(xiàng)目的財(cái)承報(bào)告的規(guī)范程度進(jìn)行了分析評(píng)估，形成了本次的《財(cái)政承受能力論證報(bào)告規(guī)范性分析》（下稱“規(guī)范性分析報(bào)告”）。
解析財(cái)承論證報(bào)告編寫中的關(guān)鍵點(diǎn)
規(guī)范性分析報(bào)告從《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）入手，結(jié)合項(xiàng)目財(cái)承報(bào)告編制和評(píng)審的經(jīng)驗(yàn)，梳理出財(cái)承論證報(bào)告中應(yīng)包含的18項(xiàng)關(guān)鍵點(diǎn)，對(duì)應(yīng)了PPP項(xiàng)目財(cái)承論證工作中的四方面要求。
一是項(xiàng)目本身的政府支出情況應(yīng)清晰，論證過(guò)程要充分識(shí)別全生命周期內(nèi)的政府支出責(zé)任，包括政府股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。其中，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入是特別容易被政府方忽視的支出類型，應(yīng)在項(xiàng)目的財(cái)承論證過(guò)程中予以充分重視。
二是應(yīng)匯總區(qū)域內(nèi)PPP項(xiàng)目的政府支出情況。財(cái)承論證除分析本身項(xiàng)目支出外，還應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)已實(shí)施項(xiàng)目和擬實(shí)施的項(xiàng)目的支出情況進(jìn)行匯總分析。根據(jù)匯總值進(jìn)行財(cái)政可承受能力評(píng)估。部分報(bào)告僅以項(xiàng)目自身支出情況進(jìn)行財(cái)承論證，得出的結(jié)論是不充分不完整的。
三是一般公共預(yù)算增長(zhǎng)的預(yù)測(cè)口徑和分析過(guò)程應(yīng)詳實(shí)合理。預(yù)測(cè)一般公共預(yù)算增長(zhǎng)情況，進(jìn)行財(cái)政支出能力評(píng)估。這是21號(hào)文財(cái)政承受能力論證指引中第四章的主要內(nèi)容。財(cái)承報(bào)告應(yīng)充分重視取值口徑、分析過(guò)程和論證結(jié)論。部分有直管區(qū)縣的市級(jí)項(xiàng)目，采用了合并下轄區(qū)縣口徑進(jìn)行本級(jí)財(cái)政預(yù)算的增長(zhǎng)預(yù)測(cè)，會(huì)造成預(yù)測(cè)口徑偏大以及同一區(qū)域內(nèi)不同項(xiàng)目之間的預(yù)算增長(zhǎng)預(yù)測(cè)值偏差過(guò)大等問(wèn)題。
四是財(cái)承論證應(yīng)數(shù)值口徑前后一致，結(jié)論清晰。未列明項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府支出金額，或政府支出前后矛盾的情況，會(huì)對(duì)地方政府決策PPP項(xiàng)目以及實(shí)際支付等工作帶來(lái)困擾。已經(jīng)獲得上級(jí)政府專項(xiàng)資金支持的項(xiàng)目，可結(jié)合財(cái)承論證過(guò)程充分和完整地進(jìn)行分析，并在報(bào)告的結(jié)論中明確注明。
財(cái)承論證指引、信息平臺(tái)公開(kāi)、示范項(xiàng)目推廣三輪驅(qū)動(dòng)，快速提高了財(cái)承報(bào)告的規(guī)范程度
從財(cái)承報(bào)告的編制時(shí)間和規(guī)范性程度來(lái)看，可分為三個(gè)時(shí)期。
圖一 2015-2017管理庫(kù)中財(cái)承報(bào)告的規(guī)范率情況
時(shí)期一是2015年4月以前。該期間段內(nèi)的財(cái)承報(bào)告規(guī)范率尚不足30%。全國(guó)PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證工作沒(méi)有明確的政策要求，處于根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)自行編制的起步時(shí)期。
時(shí)期二是自2015年4月至2017年二季度。該期間段內(nèi)的財(cái)承報(bào)告規(guī)范率由不足30%快速提升到90%。
2015年4月7日，財(cái)政部以財(cái)金〔2015〕21號(hào)印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目的財(cái)承論證工作。2017年3月1日起，施行財(cái)金[2017]1號(hào)文《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法》，要求公開(kāi)審核通過(guò)的財(cái)政承受能力論證報(bào)告（含財(cái)政部門對(duì)報(bào)告的批復(fù)文件）。
時(shí)期三是2017年二季度至今。該期間段內(nèi)的財(cái)承報(bào)告規(guī)范率保持在90%以上。PPP項(xiàng)目高度重視財(cái)承論證工作，整體保持了較高的規(guī)范性。
同時(shí)，各部委聯(lián)合適時(shí)進(jìn)行了四批PPP示范項(xiàng)目的評(píng)選和推廣。四批1093個(gè)財(cái)政部示范項(xiàng)目中，有954個(gè)項(xiàng)目財(cái)承編寫規(guī)范，總體規(guī)范率達(dá)到87.3%，顯著高于管理庫(kù)中其他非示范項(xiàng)目70.0%的規(guī)范率。特別是第三、第四批示范項(xiàng)目分別達(dá)到了88.9%和96.2%，對(duì)于規(guī)范財(cái)承論證工作發(fā)揮了重要的示范帶頭作用。
圖二 四批次示范項(xiàng)目和非示范項(xiàng)目的財(cái)承報(bào)告規(guī)范率對(duì)比
從近四年的數(shù)據(jù)來(lái)看，財(cái)承報(bào)告編寫的規(guī)范率穩(wěn)步提高，新入庫(kù)項(xiàng)目的財(cái)承報(bào)告編寫工作已經(jīng)步入正軌。財(cái)承論證指引、信息公開(kāi)制度、示范項(xiàng)目推廣三輪驅(qū)動(dòng)，使得PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門有規(guī)可循、公開(kāi)可比、榜樣借鑒，快速提升了財(cái)承論證報(bào)告的規(guī)范程度。
重視財(cái)承論證報(bào)告的信息資料上傳
研究也發(fā)現(xiàn)，7446個(gè)項(xiàng)目中能夠讀取的報(bào)告數(shù)量為6400個(gè)。另外的1046個(gè)項(xiàng)目，無(wú)法獲得或讀取財(cái)承報(bào)告主要信息，項(xiàng)目完成財(cái)承論證的時(shí)間主要是2016年之前。本次研究中將其也歸類為“不規(guī)范”。
圖三 管理庫(kù)中7446個(gè)項(xiàng)目財(cái)承報(bào)告能夠讀取的情況
政策方面，財(cái)金[2017]1號(hào)文、財(cái)辦金[2017]92號(hào)文等政策文件均對(duì)及時(shí)公開(kāi)PPP項(xiàng)目相關(guān)文件資料進(jìn)行了要求。對(duì)于未按要求公開(kāi)的項(xiàng)目，財(cái)政部門可以要求限期整改甚至予以清退出庫(kù)。財(cái)金[2015]166號(hào)文也指出，未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。
規(guī)范性分析報(bào)告中發(fā)現(xiàn)的無(wú)法獲得報(bào)告，或無(wú)法讀取主要信息的問(wèn)題應(yīng)引起各地的注意，重視項(xiàng)目信息的資料上傳和確認(rèn)等工作，避免項(xiàng)目因財(cái)承論證等重要文件資料缺失而被清退，影響項(xiàng)目的融資、建設(shè)和支出預(yù)算安排。
編制機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)能力建設(shè)和責(zé)任意識(shí)，重視報(bào)告細(xì)節(jié)
各地開(kāi)展財(cái)承論證工作中，一般會(huì)委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)編制論證報(bào)告。咨詢機(jī)構(gòu)的技術(shù)能力、責(zé)任意識(shí)和規(guī)范性操作程度，很大程度上影響了地方對(duì)本級(jí)財(cái)政支出能力的判斷準(zhǔn)確度。
小部分財(cái)承報(bào)告的規(guī)范性問(wèn)題，反映出參與編制工作的咨詢機(jī)構(gòu)及人員還需加強(qiáng)對(duì)財(cái)承論證的目的、意義及政策的理解。財(cái)承論證應(yīng)建立在編制人員對(duì)政策充分的基礎(chǔ)上，避免出現(xiàn)財(cái)承論證在步驟上有重大缺失，一般公共預(yù)算支出未做測(cè)算或概念混淆等政策理解偏差的失誤。
此外，財(cái)承論證報(bào)告中的年度應(yīng)采用自然年份的寫法。描述項(xiàng)目支出和對(duì)應(yīng)年度時(shí)，應(yīng)避免使用“今年”、“第一年”、“第N年”等籠統(tǒng)的表述方式。否則會(huì)導(dǎo)致本級(jí)財(cái)政部門無(wú)法準(zhǔn)確獲得PPP項(xiàng)目各年度的支出責(zé)任，影響中長(zhǎng)期預(yù)算安排工作。
基于對(duì)管理庫(kù)中財(cái)承報(bào)告規(guī)范性的分析，也發(fā)現(xiàn)了許多編制規(guī)范、質(zhì)量?jī)?yōu)秀的報(bào)告，總結(jié)附在報(bào)告的最后。希望通過(guò)對(duì)現(xiàn)狀和問(wèn)題的分析，對(duì)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提升，促進(jìn)PPP從業(yè)者加強(qiáng)自身能力建設(shè)，加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，不斷提升財(cái)政可承受能力論證報(bào)告的科學(xué)性和規(guī)范性，推進(jìn)PPP項(xiàng)目財(cái)承論證工作的規(guī)范和深化。
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來(lái)源：中國(guó)投資咨詢
