政府購買棚改服務(wù)發(fā)展歷程
政府購買服務(wù)，是指把屬于政府職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由符合條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量及合同等約定向其支付費(fèi)用的行為。
2013年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，指出教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度。
《政府購買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》的影響
2017年5月，財政部曾發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（財預(yù)〔2017〕87號）》，嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。
2018年6月26日，財政部發(fā)布《政府購買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）并向社會公開征求意見。征求意見稿明確了購買主體、承接主體、購買內(nèi)容以及禁止購買內(nèi)容等方面。
征求意見稿延續(xù)《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（財預(yù)〔2017〕87號）》的規(guī)定，列出八項禁止購買內(nèi)容，如《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例規(guī)定的貨物和工程、服務(wù)與工程打包的項目、融資行為等。
征求意見稿明確，應(yīng)當(dāng)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的公共服務(wù)事項包括教育、就業(yè)、人才服務(wù)、社會救助、養(yǎng)老、扶貧濟(jì)困、優(yōu)撫安置、殘疾人服務(wù)、食品藥品安全、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、人口和計劃生育、住房保障、科技推廣、文化、體育、公共安全、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、水利、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、城市維護(hù)、公共信息等領(lǐng)域適合采取市場化方式提供的服務(wù)事項。
征求意見稿進(jìn)而明確八項禁止購買內(nèi)容。包括：不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)事項；應(yīng)當(dāng)由政府直接履職的行政管理性事項，包括但不限于行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等事項；《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例規(guī)定的貨物和工程；服務(wù)與工程打包的項目；融資行為；購買主體的人員聘用，屬于《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》規(guī)范的以勞務(wù)派遣方式用工，以及設(shè)置公益性崗位等事項；由政府提供的效率效益明顯高于通過市場提供的服務(wù)事項；法律法規(guī)規(guī)定的其他不得作為政府購買服務(wù)內(nèi)容的事項。
過去，國務(wù)院及各個部門對棚改項目出臺了相關(guān)支持政策。但通過比較相關(guān)文件，發(fā)現(xiàn)最新的文件中，已把棚改項目不再列入政府購買服務(wù)目錄，聯(lián)想到國開行最近對棚改項目的貸款政策變化，及政府降低負(fù)債的監(jiān)管要求，市場普遍預(yù)期棚改項目通過政府購買服務(wù)方式及銀行貸款的主要方式將不被鼓勵、難以為繼甚至取消。
棚戶區(qū)是指簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長、使用功能不全、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋的區(qū)域，具體包括城市棚戶區(qū)、國有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)、國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有林場危舊房、國有墾區(qū)危房。
所謂棚戶區(qū)改造，是指為改善困難家庭住房條件的城鎮(zhèn)危舊住房改造工程。過去三年，棚改和房地產(chǎn)去庫存的結(jié)合又產(chǎn)生了棚改貨幣化安置。2017年的政府工作報告就曾提出，要因地制宜提高貨幣化安置比例。不過，2018年政府工作報告已沒有類似提法。
所謂棚改貨幣化安置，是指在棚改過程中，給原來的住戶一筆很大的現(xiàn)金，讓其從市場中購買住房。棚改貨幣化安置對于房地產(chǎn)去庫存作用比預(yù)料中大得多：一戶住宅在城市改造中被拆，拿到貨幣化安置后購房成為首選，當(dāng)棚改貨幣化安置下購房者越來越多時，就會帶動房價上漲，吸引更多人進(jìn)入買房大軍。
市場主流觀點認(rèn)為，棚改不僅事關(guān)地方的財權(quán)與事權(quán)，還與央行的基礎(chǔ)貨幣投放直接相聯(lián)，其影響從而覆蓋整個宏觀經(jīng)濟(jì)，而貨幣化安置的快速推進(jìn)是各地房價特別是三四五線城市房價飛漲的重要原因。除了房地產(chǎn)市場，棚改腳步的放緩也和地方政府隱性債務(wù)問題有關(guān)。
按照《政府采購法》政府預(yù)算不能超過三年，應(yīng)按照“以收定支”原則，這樣就不太可能產(chǎn)生債務(wù)，但是棚改的領(lǐng)域卻花的是將來的錢，違反了“以收定支”原則，也會造成財政負(fù)擔(dān)，其中的核心問題就在于“支出責(zé)任”。專家認(rèn)為，以后付得起就不是債務(wù)，如果付不起就成了政府隱性債務(wù)，87號文確實起到了一定的約束作用，87號文之前，確實有很多項目不是棚改做成了棚改，但是在這個文件之后，在棚改目錄里確認(rèn)過才可得到認(rèn)可。
以前，當(dāng)?shù)卣ㄟ^政府購買服務(wù)來推進(jìn)棚改項目融資和建設(shè)，正規(guī)手續(xù)是，棚改項目所需的資金安排必須先列入當(dāng)?shù)卣呢斦A(yù)算、中期規(guī)劃，棚改項目要列入省或市的棚改計劃或目錄，解決了資金再找房地產(chǎn)建設(shè)企業(yè)進(jìn)行開發(fā)、建設(shè)、銷售、回收投資收益。
過去，棚改的資金來源中，銀行貸款方式中，主要是PSL（抵押補(bǔ)充貸款工具）優(yōu)惠貸款，也是2014年國開行成立住宅金融事業(yè)部后創(chuàng)新的一種融資方式。央行通過PSL（抵押貸款）向國開行投放貸款，國開行再向地方投放，地方政府運(yùn)用這一資金進(jìn)行棚改。類似銀行后續(xù)還有農(nóng)開行、進(jìn)出口銀行。
從運(yùn)作上看，國開行的貸款對象為地方政府出資成立、未列入“監(jiān)管類”融資平臺名單的國有獨資及控股企業(yè)；中央企業(yè)及其所屬企業(yè)；非國有上市企業(yè)與地方政府或（和）國有企業(yè)合資成立的項目公司。其貸款利率相當(dāng)于基準(zhǔn)利率下浮15%-20%，期限不超過20年，最長不超過25年。
棚改項目收益?zhèn)?br/>
2018年第一批天津市棚戶區(qū)改造專項債落地。專項債由省級政府發(fā)行，并平價轉(zhuǎn)貸給地方融資平臺及土地儲備機(jī)構(gòu)使用。相比于棚改貸，專項債的期限短了很多，此外，棚改貸款有基準(zhǔn)下浮10%左右的優(yōu)惠，同期限的棚改貸款利率依然高于發(fā)債利率。但是，新興棚改專項債短期內(nèi)很難替代棚改貸款。
棚改項目目前享受多項政策利好，地方政府通過服務(wù)購買模式可以行使多項便利，省級政府發(fā)債的動力并沒有那么大。
另一方面，由于棚改貸款體量大，省級發(fā)債的額度需要經(jīng)過層層審批，讓省級政府短期之內(nèi)發(fā)放同等量級的專項債是不太可能的。
棚戶區(qū)改造的公共屬性，決定了政府直接投資是支持棚改的重要手段。目前，政府投資棚戶區(qū)改造除通過公共財務(wù)預(yù)算收入安排資金以外，還通過地方國有資本經(jīng)營預(yù)算、土地出讓金收入等多渠道籌集建設(shè)資金。棚戶區(qū)改造的傳統(tǒng)融資模式主要有政府直接投資、銀行貸款、企業(yè)債券等。結(jié)合2018年金融環(huán)境，通過棚改融資模式的分析與比較發(fā)現(xiàn)，銀行貸款、棚改企業(yè)債券等方式隱含了政府財政擔(dān)保并加大了地方政府債務(wù)壓力，傳統(tǒng)的融資方式已無法滿足我國棚改所需的巨額資金。
2014年5月，國家發(fā)展改革委辦公廳出臺了《關(guān)于創(chuàng)新企業(yè)債券融資方式扎實推進(jìn)棚戶區(qū)改造建設(shè)有關(guān)問題的通知》，明確提出要推進(jìn)企業(yè)債券品種創(chuàng)新，研究推出棚戶區(qū)改造項目收益?zhèn)?/p>
棚改項目收益?zhèn)c現(xiàn)行的棚改企業(yè)債券不同，其以獨立運(yùn)營的棚改項目公司為發(fā)行人，募集資金專項用于棚改項目，并由項目公司封閉運(yùn)作管理。具體來說，由地方政府或融資平臺設(shè)立專門且獨立的棚改項目公司作為發(fā)行主體，負(fù)責(zé)棚改項目的投融資及經(jīng)營管理，并以項目收益作為償債基礎(chǔ)。由此可見，棚改項目收益?zhèn)淖畲筇攸c在于實現(xiàn)了發(fā)行主體與地方融資平臺的主體信用脫鉤。
項目收益?zhèn)膬攤Y金來源主要是項目自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流，所以棚改項目收益?zhèn)惨耘锔捻椖克a(chǎn)生的收益為主要償債來源。棚改項目的經(jīng)營活動收入，不屬于地方政府收入范疇，地方政府不承擔(dān)棚改債券的直接償還責(zé)任，也不為其提供隱性擔(dān)保，不會增加地方財政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)，起到緩解地方政府財政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)的作用。
而且，棚改項目收益?zhèn)鄬ε锔捻椖空畬ｍ梻瑢徟掷m(xù)簡單快捷。因此，棚改項目收益?zhèn)鶎⒃絹碓匠蔀榕锔捻椖恐匾幕I資方式。
來源：網(wǎng)絡(luò) 作者：劉德高
