《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第三十條第三項(xiàng)規(guī)定，采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的，可以依照本法采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)；第八十五條規(guī)定“對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購(gòu)和涉及國(guó)家安全和秘密的采購(gòu)，不適用本法?！?/p>
怎樣理解“采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的”中的緊急需要和“對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購(gòu)”中的緊急采購(gòu)呢？本文試圖對(duì)緊急情況下政府采購(gòu)行為的特殊性和靈活性加以分析，并討論一些緊急需求和緊急采購(gòu)過(guò)程中必要的監(jiān)督辦法。
一、什么是政府采購(gòu)中的緊急采購(gòu)?
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第三十條第三項(xiàng)的緊急需求和第八十五條的緊急采購(gòu)，顯然不是在同一檔次的緊急情況下適用的。前者的緊急程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于后者。故前者的處理方式還是在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》框架內(nèi)，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)性談判方式的采購(gòu)周期比招標(biāo)要短。而后者不適用該法。
第八十五條規(guī)定“對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購(gòu)”應(yīng)該是在抗災(zāi)搶險(xiǎn)、疫情緊迫、戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員、動(dòng)亂等可能導(dǎo)致人身傷害、生命或財(cái)產(chǎn)損失、基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重?fù)p壞等緊急意外事件發(fā)生時(shí)，國(guó)家或地方政府急需必要的貨物和服務(wù)來(lái)應(yīng)付緊急情況，這種緊急狀態(tài)下貨物和服務(wù)的采購(gòu)活動(dòng)就是緊急采購(gòu)。這種情況是本文討論的重點(diǎn)。
在決定一個(gè)事件是否構(gòu)成緊急情況時(shí)，主要考慮如果國(guó)家或地方政府的救援活動(dòng)推遲，危害的性質(zhì)和程度將如何發(fā)展，是否會(huì)面臨更加嚴(yán)峻的情況。這里把緊急情況分為如下幾類(lèi)：
• 自然或人為災(zāi)害:如地震、颶風(fēng)、海嘯、火山爆發(fā)、洪水、火災(zāi)或大流域污染；
• 大規(guī)模的健康緊急情況:如非典等疾病大流行或三聚氰胺等食品安全事件；
• 重大安全突發(fā)事件:如恐怖襲擊、嚴(yán)重犯罪或重大網(wǎng)絡(luò)安全突發(fā)事件；
• 關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或設(shè)備故障:如監(jiān)獄安全系統(tǒng)故障或關(guān)鍵的醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施失靈；
• 政治緊急情況:如戰(zhàn)爭(zhēng)、政變；
從以上的分類(lèi)可以看出，這里指的緊急情況，都是事先不可預(yù)知的，即所謂不可抗力事件。而那些因采購(gòu)人拖延造成的，或因缺乏規(guī)劃造成的緊急情況則不構(gòu)成緊急情況。
二、緊急情況的時(shí)間階段性
根據(jù)緊急情況發(fā)生的時(shí)間過(guò)程、威脅和危險(xiǎn)的程度，采購(gòu)人需要在不同的時(shí)間內(nèi)做出不同的反應(yīng)。
（一）第一階段--即刻反應(yīng)
當(dāng)緊急情況發(fā)生時(shí)，采購(gòu)人需要針對(duì)緊急情況所需物資的采購(gòu)做出第一反應(yīng)，即所謂應(yīng)急反應(yīng)。此時(shí)需要判斷的是緊急情況的性質(zhì)，進(jìn)而選擇合適的采購(gòu)方式。當(dāng)緊急情況的發(fā)生對(duì)人類(lèi)生命有威脅、對(duì)自然環(huán)境(例如主要河流遭受污染)有嚴(yán)重甚至災(zāi)難性的威脅，如果反應(yīng)延遲，可能會(huì)導(dǎo)致情況惡化，對(duì)人、環(huán)境或更大的流域造成嚴(yán)重傷害的，或者當(dāng)國(guó)家或地方政府宣布緊急狀態(tài)時(shí)，就應(yīng)該適用緊急采購(gòu)。
鑒于情況緊急性，救濟(jì)物資或服務(wù)的采購(gòu)可以脫離平時(shí)政府采購(gòu)相關(guān)法律、條例的約束，以救濟(jì)物資或服務(wù)盡快到達(dá)指定位置為主要目標(biāo)，當(dāng)然要保證所采購(gòu)的貨物或服務(wù)的功能性要求。此時(shí)的采購(gòu)可以放棄常規(guī)采購(gòu)程序，以快為準(zhǔn)則。可以事先不簽訂書(shū)面合同，以口頭交涉為依據(jù)，待情況穩(wěn)定后補(bǔ)簽合同，并要求供應(yīng)商開(kāi)具發(fā)票。
如果一項(xiàng)采購(gòu)涉及的費(fèi)用較大，采購(gòu)人員在承擔(dān)責(zé)任前，至少應(yīng)有一個(gè)具有財(cái)務(wù)授權(quán)的官員的口頭上的批準(zhǔn)，隨后寫(xiě)在書(shū)面上。這種情況下，采購(gòu)清單的記錄，采購(gòu)的性質(zhì)和范圍的記錄是必要的，以備事后情況說(shuō)明時(shí)，有充足的證據(jù)
（二） 第二階段--災(zāi)難救援
當(dāng)緊急情況進(jìn)入災(zāi)難救援階段時(shí)，由于采購(gòu)的急迫性仍然存在，正常的政府采購(gòu)流程不能保證規(guī)定時(shí)間內(nèi)有效的貨物或服務(wù)的交付，緊急采購(gòu)仍然適用。這一階段的緊急反應(yīng)可適用于以下情況:
• 即刻的生命損失的威脅消除了，但如果貨物或服務(wù)不及時(shí)到位，會(huì)產(chǎn)生新的威脅，如災(zāi)后疾病流行的危險(xiǎn)；
• 即刻的基礎(chǔ)設(shè)施受到破壞的威脅消除了，但隱患仍在；
• 人為或自然的災(zāi)害還有小規(guī)模蔓延的危險(xiǎn)；
• 緊急狀態(tài)解除；
在這些情況下，立即做出反應(yīng)的必要性將改變?yōu)榫o急響應(yīng)的能力。采購(gòu)人可以考慮操作環(huán)境和當(dāng)時(shí)的條件，放棄常規(guī)政府采購(gòu)程序，理由是通常的采購(gòu)程序?qū)⒆柚辜皶r(shí)交付貨物或服務(wù)以帶來(lái)有效的救濟(jì)。
這一階段的采購(gòu)在購(gòu)買(mǎi)前要獲得具有財(cái)務(wù)授權(quán)的官員批準(zhǔn)。如果可能，具有財(cái)務(wù)授權(quán)的官員可以對(duì)這一階段的緊急采購(gòu)進(jìn)行一個(gè)一攬子準(zhǔn)許。采購(gòu)方式可以有如下選擇：
• 直接從能保證質(zhì)量并保證貨物或服務(wù)及時(shí)到達(dá)需求地的供應(yīng)商處購(gòu)買(mǎi)。此時(shí)最重要的考慮必須是立即提供救濟(jì)，價(jià)格也是選擇供應(yīng)商的一個(gè)因素；
• 可以從以前簽訂過(guò)同樣貨物或服務(wù)合同(包括協(xié)議供貨)的供貨商中直接選擇供應(yīng)商。如果要求立即交付，甚至可以考慮使用其他采購(gòu)單位的通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程指定的供應(yīng)商；
• 如果可能的話，尋找正在組織救援的其他政府組織和非政府組織，與他們進(jìn)行協(xié)作；
這個(gè)階段采購(gòu)人選擇供應(yīng)商的主要考慮原則是，供應(yīng)商可以保證以合適的價(jià)格立即交付到正確的地點(diǎn)并正確的數(shù)量和質(zhì)量。在滿足要求的情況下，也可以考慮短期租賃設(shè)備而不是購(gòu)買(mǎi)，讓你有時(shí)間通過(guò)一個(gè)更有競(jìng)爭(zhēng)力的過(guò)程找到一個(gè)更長(zhǎng)久的解決方案。
由于時(shí)間的緊迫性，如果可能的話，可以與供應(yīng)商書(shū)面確認(rèn)你們間的協(xié)議并使用簡(jiǎn)單的政府模型合同；如果時(shí)間不允許，口頭或電子郵件的報(bào)價(jià)就足夠了，內(nèi)容應(yīng)該包括交付什么東西，什么規(guī)格，什么時(shí)候，哪里，供貨商是誰(shuí)，價(jià)格和任何其他費(fèi)用，例如運(yùn)費(fèi)和保險(xiǎn)。
（三）第三階段--災(zāi)后重建
一旦緊急情況穩(wěn)定下來(lái)，面臨的主要問(wèn)題變成災(zāi)難補(bǔ)救和災(zāi)后重建，這可能是一個(gè)比較長(zhǎng)時(shí)間的過(guò)程。大多數(shù)的貨物和服務(wù)的采購(gòu)應(yīng)返回到正常的政府采購(gòu)程序。但是，對(duì)于某些類(lèi)型的采購(gòu)，例如，抗災(zāi)物資的儲(chǔ)備，或清潔水和污水處理設(shè)施、住房重建或道路修復(fù)等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，采購(gòu)人可以選擇加速采購(gòu)進(jìn)程。
在采購(gòu)人開(kāi)展一個(gè)加速采購(gòu)程序時(shí)，可以按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第三十條第三項(xiàng)的規(guī)定，采取非招標(biāo)形式采購(gòu)，甚至偏離常規(guī)政府采購(gòu)程序，這時(shí)采購(gòu)人必須準(zhǔn)備好為自己的行為做出合法的解釋。
三、緊急采購(gòu)的處理原則
（一）靈活應(yīng)對(duì)
在真正的緊急情況下，在保證供貨商及時(shí)交付貨物或服務(wù)以帶來(lái)有效的救災(zāi)物資的需求下，暫時(shí)可以不履行其平日里遵循的政府采購(gòu)的義務(wù)，以避免任何的拖延，這時(shí)的靈活的采購(gòu)方式是完全合理的。
在緊急采購(gòu)時(shí)，采購(gòu)人將需要采取靈活方式獲得所需的商品和服務(wù)。在采取靈活的采購(gòu)過(guò)程時(shí)，采購(gòu)人應(yīng)考慮到他們必須掌握的所有事實(shí)和情況，考慮什么是合理和公正的，考慮到當(dāng)場(chǎng)的操作環(huán)境和條件，研究指定和優(yōu)先考慮立即進(jìn)行的采購(gòu)活動(dòng)。
（二）完整的記錄
在緊急事件發(fā)生時(shí)或發(fā)生后盡可能短的時(shí)間內(nèi)，采購(gòu)人應(yīng)該記錄你的緊急采購(gòu)整個(gè)過(guò)程。記住，即使是脫離了平時(shí)政府采購(gòu)程序的緊急采購(gòu)，也將面臨審計(jì)。所以你的記錄應(yīng)該盡可能的清晰、完整，并清楚地標(biāo)明此項(xiàng)購(gòu)買(mǎi)是一項(xiàng)緊急采購(gòu)，并記錄下證明的事實(shí)和情況，文件必須按照有關(guān)要求存檔。對(duì)于應(yīng)該進(jìn)行公示的采購(gòu)，合同應(yīng)在稍后公布，并明確的注明它是一項(xiàng)緊急采購(gòu)。
四、緊急采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范和監(jiān)督機(jī)制
緊急采購(gòu)的順利進(jìn)行，除了要有科學(xué)可行的方法以外，還要采取一系列的措施對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)控制。在緊急情況下，價(jià)格上漲、欺詐、賄賂和腐敗的風(fēng)險(xiǎn)更高，這可能是一個(gè)問(wèn)題。要意識(shí)到這些可能性，并采取措施來(lái)防范它們。一要充分發(fā)揮供應(yīng)商的積極性和主動(dòng)性，搞好貨物或服務(wù)的供應(yīng)工作，切實(shí)保證政府采購(gòu)任務(wù)的完成；二要防止緊急采購(gòu)過(guò)程中的不軌行為，預(yù)防一切對(duì)采購(gòu)單位、對(duì)社會(huì)可能造成的不確定性損失和風(fēng)險(xiǎn)。
（一）建立穩(wěn)定可靠的供應(yīng)關(guān)系
緊急采購(gòu)供應(yīng)商管理應(yīng)建立在平時(shí)供應(yīng)商管理工作的基礎(chǔ)之上，采購(gòu)部門(mén)可以通過(guò)平時(shí)對(duì)供應(yīng)商情況的全面掌握，在緊急關(guān)頭科學(xué)準(zhǔn)確地對(duì)供應(yīng)商的工作能力做出評(píng)估，以便領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行正確的選擇。建立穩(wěn)定可靠的供應(yīng)關(guān)系，要對(duì)平時(shí)采購(gòu)工作的開(kāi)展進(jìn)行詳盡的記錄，并對(duì)其中的關(guān)鍵數(shù)據(jù)，如產(chǎn)品合格率、交貨準(zhǔn)時(shí)率、售后服務(wù)等進(jìn)行科學(xué)的分析，對(duì)供應(yīng)商的業(yè)績(jī)進(jìn)行量化和誠(chéng)信評(píng)級(jí)，確定優(yōu)先選擇對(duì)象。
（二）建立供應(yīng)商誠(chéng)信體系和評(píng)價(jià)系統(tǒng)
選擇誠(chéng)信等級(jí)高的供應(yīng)商參與政府緊急采購(gòu)。而其中最為關(guān)鍵和復(fù)雜的就是供應(yīng)商選擇方法的確定和運(yùn)用。只有建立供應(yīng)商誠(chéng)信體系和評(píng)估系統(tǒng)，才能比較客觀和有效地選擇出合格的供應(yīng)商參與緊急采購(gòu)。另外，政府緊急采購(gòu)也可以嘗試采用公開(kāi)選擇定點(diǎn)供應(yīng)商的方式。
（三）建立強(qiáng)有力的監(jiān)督管理體系
緊急采購(gòu)由于其要求高、任務(wù)急、時(shí)間緊，很容易造成政府采購(gòu)供應(yīng)商選擇過(guò)程的混亂或無(wú)序，從而降低采購(gòu)效益，甚至滋生違法亂紀(jì)。搞好緊急采購(gòu)中的監(jiān)控，具體應(yīng)完善以下幾種制度：
一是選擇計(jì)劃制度。對(duì)于進(jìn)行供應(yīng)商選擇的負(fù)責(zé)人員，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行選擇之前列出選擇計(jì)劃，并上交有關(guān)監(jiān)管部門(mén)，經(jīng)其批準(zhǔn)后作為供應(yīng)商選擇的參考和最后檢查的依據(jù)。
二是采購(gòu)評(píng)價(jià)制度。這主要是指對(duì)采購(gòu)業(yè)務(wù)員的業(yè)績(jī)的評(píng)定。通過(guò)相應(yīng)的量化評(píng)定，可對(duì)采購(gòu)人員的具體行為進(jìn)行考核提供詳細(xì)依據(jù)，同時(shí)也可為緊急采購(gòu)監(jiān)督控制提供信息支持。
三是緊急采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)制度。通過(guò)編制一個(gè)詳細(xì)的緊急采購(gòu)作業(yè)操作手冊(cè)，對(duì)緊急采購(gòu)流程進(jìn)行規(guī)范，規(guī)定采購(gòu)人員的權(quán)限范圍，既能為采購(gòu)行為提供具體的依據(jù)，又能實(shí)現(xiàn)對(duì)采購(gòu)行為的全程監(jiān)控。
四是請(qǐng)示匯報(bào)制度。緊急采購(gòu)的操作具有較大的彈性，作業(yè)過(guò)程中可能出現(xiàn)一些超出業(yè)務(wù)采購(gòu)部門(mén)權(quán)限范圍的事情，這就需要通過(guò)必要及時(shí)的請(qǐng)示匯報(bào)，確保采購(gòu)活動(dòng)有序進(jìn)行。（張海軍）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)）
