《政府采購法》中規(guī)定的“服務(wù)”以及“政府購買服務(wù)”“向社會力量購買公共服務(wù)”，這三個概念如何區(qū)分？
“買”服務(wù)先要“懂”服務(wù)
政府采購監(jiān)管部門的工作人員經(jīng)常接到這樣的問詢電話：“您好，我想問一下，《政府采購法》中規(guī)定的‘服務(wù)’及‘政府購買服務(wù)’‘向社會力量購買公共服務(wù)’，這三個概念我怎么區(qū)分？您看我這個項目是否應(yīng)該納入到政府采購的統(tǒng)計范圍之內(nèi)？”對于這樣的詢問，并不是每一個工作人員都能輕松解答的，一些初入政采領(lǐng)域的監(jiān)管人員對此也常有困惑。
為此，中國政府采購報記者根據(jù)政府采購相關(guān)的法律法規(guī)，并采訪了業(yè)內(nèi)人士，幫助大家理清上述三個概念之間的關(guān)系。
對于服務(wù)這一概念，《政府采購法》對其進行了定義，其指出，本法所稱的服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。另外，《政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）明確，《政府采購法》第二條所稱的服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。在這里我們可以列個簡單的公式，即《政府采購法》規(guī)定的服務(wù)=政府滿足自身需要的服務(wù)+向社會公眾提供的公共服務(wù)。
伴隨著政采工作的日益推進，“政府購買服務(wù)”的字眼逐漸出現(xiàn)在人們的視野當(dāng)中。2014年底，財政部、民政部、國家工商總局聯(lián)合印發(fā)了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，其中指出，本辦法所稱政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。簡單來講，政府購買服務(wù)=政府自身履職所需輔助性服務(wù)+向社會公眾提供的公共服務(wù)，但這些服務(wù)的承接主體是社會力量和事業(yè)單位。
這樣看來，《政府采購法》中的服務(wù)和政府購買服務(wù)好像是同一概念，因為它們包括的內(nèi)容是一樣的。其實不然，除了承接主體范圍不一樣之外，它們的區(qū)別很重要一點就體現(xiàn)在購買主體的不同。《政府采購法》第十五條規(guī)定，采購人是指依法進行政府采購的國家機關(guān)、事業(yè)單位、團體組織。也就是說，采購這些服務(wù)的主體為依法進行政府采購的國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織。根據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，政府購買服務(wù)的購買主體是各級行政機關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位。有業(yè)內(nèi)工作人員指出，不是所有的事業(yè)單位都具有行政管理職能，像公益一類事業(yè)單位就不具備這一職能。僅就事業(yè)單位這一項來講，《政府采購法》中服務(wù)的購買主體范圍就“大于”政府購買服務(wù)的購買主體范圍了。
對于向社會力量購買公共服務(wù)，其可以從字面意思來理解。那究竟什么樣服務(wù)才能被稱為“向社會力量購買公共服務(wù)”呢？《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》列舉了明晰的“清單”。向社會提供的公共服務(wù)具體包括，基本公共服務(wù)、社會管理性服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)，技術(shù)性服務(wù)四類。如，公共教育、勞動就業(yè)、人才服務(wù)、社會保險、社會救助、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域適宜由社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項都屬于基本公共服務(wù)類。社會管理性服務(wù)具體包括，社區(qū)建設(shè)、社會組織建設(shè)與管理、社會工作服務(wù)、法律援助、扶貧濟困、公共公益宣傳等。行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)包含，行業(yè)職業(yè)資格和水平測試管理、行業(yè)規(guī)范、行業(yè)投訴等。技術(shù)性服務(wù)具體指，科研和技術(shù)推廣、行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)調(diào)查等。
事實上，“向社會力量購買公共服務(wù)”是對于“政府履職所需輔助性服務(wù)”這一概念提出的。根據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，政府履職所需輔助性事項包括，法律服務(wù)、課題研究、政策（立法）調(diào)研草擬論證、戰(zhàn)略和政策研究、綜合性規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)評價指標(biāo)制定、社會調(diào)查、會議經(jīng)貿(mào)活動和展覽服務(wù)、監(jiān)督檢查、評估、績效評價、工程服務(wù)、項目評審、財務(wù)審計、咨詢、技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、信息化建設(shè)與管理、后勤管理等領(lǐng)域中適宜由社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項。
目前，《政府購買服務(wù)管理辦法》正在修訂。中國政府法治信息網(wǎng)公開的《政府購買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）中，對于相關(guān)概念也有了更加明確和細致的“微調(diào)”。其中，從概念上看，政府購買服務(wù)包括購買公共服務(wù)以及政府履職所需輔助性服務(wù)。但考慮到政府購買履職所需輔助性服務(wù)很早就已納入《政府采購法》管理范圍，相關(guān)制度規(guī)定已較為成熟，《征求意見稿》主要就政府購買公共服務(wù)作出規(guī)范。《征求意見稿》擬規(guī)定：本辦法所稱政府購買服務(wù)，是指把屬于政府職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由符合條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量及合同等約定向其支付費用的行為。政府購買服務(wù)包括購買直接受益對象為社會公眾的公共服務(wù)及直接受益對象為政府自身的履職所需輔助性服務(wù)，本辦法主要規(guī)范政府購買公共服務(wù)，政府購買履職所需輔助性服務(wù)按照政府采購有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
對于購買主體，“老辦法”規(guī)定，政府購買服務(wù)的購買主體是“各級行政機關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位”。黨的機關(guān)、納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負(fù)擔(dān)的群團組織，依照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。這一表述雖然不影響實際操作，但并不是特別準(zhǔn)確?！墩髑笠庖姼濉访鞔_，政府購買服務(wù)的購買主體是各級行政機關(guān)。而黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、民主黨派機關(guān)、承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、納入行政編制管理的群團組織機關(guān)，參照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
在承接主體方面，《征求意見稿》主要作了兩方面調(diào)整。一方面，考慮到經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織當(dāng)中，有些屬于納入行政編制管理的群團組織機關(guān)，應(yīng)屬于購買主體?！墩髑笠庖姼濉穼⒃瓉淼摹敖?jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織”修改為“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記但不由財政撥款保障的社會組織”，社會組織這一概念更加細化。另一方面增加了個體工商戶或自然人?！墩髑笠庖姼濉分赋?，具備服務(wù)提供條件和能力的個體工商戶或自然人也可以作為政府購買服務(wù)的承接主體。
此外，《征求意見稿》這次還列出了“負(fù)面清單”，明確了不得作為政府購買服務(wù)的內(nèi)容，如，不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)事項；應(yīng)當(dāng)由政府直接履職的行政管理性事項，包括但不限于行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等事項；《政府采購法》及其實施條例規(guī)定的貨物和工程；服務(wù)與工程打包的項目；融資行為；購買主體的人員聘用，屬于《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》規(guī)范的以勞務(wù)派遣方式用工，以及設(shè)置公益性崗位等事項；由政府提供的效率效益明顯高于通過市場提供的服務(wù)事項；法律法規(guī)規(guī)定的其他不得作為政府購買服務(wù)內(nèi)容的事項。
其實，自《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）印發(fā)后，各地穩(wěn)步推進政府購買服務(wù)工作，取得了良好成效。但是，一些地區(qū)存在違法違規(guī)擴大政府購買服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長購買服務(wù)期限等問題，加劇了財政金融風(fēng)險。為規(guī)范政府購買服務(wù)管理，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，防范化解財政金融風(fēng)險，在去年5月份，財政部根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定頒布了《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)[2017]87號），嚴(yán)令禁止利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，也就是說融資行為是不得列入政府購買服務(wù)“清單”當(dāng)中的。（記者 楊文君）
（來源：中國政府采購報）
