厘清工程建設的基本概念具有非常重要的意義，其可以指導我們在工程采購中正確適用相關的法律、法規(guī)體系。搞清并正確界定建設工程、建筑工程、新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕的內(nèi)涵和外延是工程項目采購必備的基本技能之一。然而，工程采購內(nèi)涵豐富，法律法規(guī)體系上并沒有絕對、統(tǒng)一的定義。另外，因為工程項目很難分割為單純的貨物或服務類別，但凡與工程建設“沾邊”的項目，超過200萬元但未達到公開招標限額標準的，界定其項目屬性就成了難題，是采用非招標方式還是適用《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第87號令）？比如，電梯、鍋爐、機房空調(diào)等帶有工程安裝性質(zhì)的項目應界定它是工程還是貨物？再如，集采目錄中與“新、改、擴”無關的單獨的裝修工程，應適用《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）還是《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）？裝修工程與房建裝修工程怎么區(qū)分？裝修工程與改建工程本質(zhì)上又有何差別？政府采購工程如何同時兼顧政府采購政策落實和工程建設行業(yè)要求？顯然，相應的法規(guī)體系還有待完善補充。一個概念的內(nèi)涵愈廣，則其外延愈狹，這就要求在政府采購實踐操作中正確定義建設工程、建筑工程、改建、裝修、修繕的界限和項目屬性，才能在工程采購中恰當適用相關的規(guī)則體系及相關管理規(guī)定，保障政府采購政策功能的落實和采購工作的順利進行。
建設工程的基本概念
對于建設工程的基本概念，相關法律法規(guī)中都有明確的定義。如，《政府采購法》第二條明確，本法所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等?！吨腥A人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）第七條規(guī)定，政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式采購的，適用《招標投標法》及其實施條例；采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例。前款所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現(xiàn)工程基本功能所必需的設備、材料等；所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監(jiān)理等服務。政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，應當執(zhí)行政府采購政策。《招標投標法》第三條所稱的工程建設項目，是指工程以及與工程建設有關的貨物、服務。前款所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現(xiàn)工程基本功能所必需的設備、材料等；所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監(jiān)理等服務。《建設工程質(zhì)量管理條例》第二條規(guī)定，本條例所稱建設工程是指土木工程、建筑工程、線路管道和設備安裝工程及裝修工程。
建筑工程的基本概念
建筑工程和建設工程是兩個不同的概念，常常有人混淆，對此，相關法律法規(guī)也有明確。如，《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）第二條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)從事建筑活動，實施對建筑活動的監(jiān)督管理，應當遵守本法。本法所稱建筑活動，是指各類房屋建筑及其附屬設施的建造和與其配套的線路、管道、設備的安裝活動。其第四十九條指出，涉及建筑主體和承重結構變動的裝修工程，建設單位應當在施工前委托原設計單位或者具有相應資質(zhì)條件的設計單位提出設計方案；沒有設計方案的，不得施工。另外，GB50210-2018《建筑裝飾裝修工程質(zhì)量驗收規(guī)范》還指出，建筑裝飾裝修為保護建筑物的主體結構，完善建筑物的使用功能和美化建筑物采用裝飾裝修材料或飾物對建筑物的內(nèi)外表面及空間進行的各種處理過程。承擔建筑裝飾裝修工程施工的單位應具備相應的資質(zhì)并應建立質(zhì)量管理體系。施工單位應編制施工組織設計并應經(jīng)過審查批準。施工單位應按有關的施工工藝標準或經(jīng)審定的施工技術方案施工并應對施工全過程實行質(zhì)量控制?！墩少徠纺糠诸惸夸洝穼ρb修工程的定義是，包括木工裝修、砌筑裝修、瓷磚裝修、玻璃裝配、抹灰裝修、石制裝修、門窗安裝、涂料裝修及其他裝修?！墩少徠纺糠诸惸夸洝穼π蘅樄こ痰亩x是，主要指對建成的建筑物進行拆改、翻修和維護，包括抗震加固，節(jié)能改造，下水管道改造，防水，木門窗、鋼門窗及木修理等。
法律法規(guī)的適用
首先要明確，建設工程涵蓋工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、鐵道、水利、商務、民航等行政主管部門監(jiān)管的業(yè)務范疇，該類工程項目采購適用《招標投標法》《工程建設項目施工招標投標辦法》及其行政主管監(jiān)管部門相關管理規(guī)定。
而對于建筑工程，筆者認為其系建設工程的一部分，特指住房城鄉(xiāng)建設部行政監(jiān)管范圍內(nèi)的房屋建筑工程，包含各類房屋建筑及其附屬設施和與其配套的線路、管道、設備安裝工程及室內(nèi)外裝修工程，并屬于《建筑法》法律范疇，項目采購適用《招標投標法》《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》及屬地政策和其相關管理規(guī)定。
特別需要說明的是，狹義的工程招標，業(yè)內(nèi)特指的是在有形市場進行招投標活動且受屬地市場監(jiān)管的房屋建筑工程，以辦理施工許可證為前置條件（市政基礎設施工程普通招標人很少涉及），像電力、熱力、燃氣等壟斷行業(yè)建設工程招標以及采購人有自主采購權的技術信息類機房建設工程、紅線內(nèi)的專業(yè)工程、機電設備安裝等不受市場監(jiān)管的分散招標，目前還處于《政府采購法》《招標投標法》的邊緣地帶。
而對于壟斷行業(yè)的工程招標，采購人受限于行業(yè)壟斷部門一方規(guī)定，基本是委托壟斷行業(yè)部門進行代建，在壟斷行業(yè)招采平臺進行招投標；而具有自主采購權且不受市場監(jiān)管的工程項目，采購人普遍做法是在政府采購平臺按《招標投標法》進行分散采購。然而，在政府采購平臺采購工程項目，面臨財政的監(jiān)管和審查，則需要落實、顧及《政府采購法》和《招標投標法》兩部法律。隨著《必須招標的工程項目規(guī)定》的實施，意味著原本按《招標投標法》執(zhí)行的項目轉(zhuǎn)為執(zhí)行政府采購相關法律體系，雖然集采目錄對政府采購限額標準以下的建設工程進行了兜底，由集采機構組織，中央國家機關由采購人依據(jù)集采機構工程定點的方式自行組織，以“競爭性”方式或委托集采中心以競爭性談判、競爭性磋商的方式產(chǎn)生承包人。但現(xiàn)實狀況是，大量的改造項目涌入集采機構，集采中心現(xiàn)有人員編制不足，大多是采購人自行組織，以“競爭性”方式從采購中心工程定點入圍的企業(yè)產(chǎn)生成交人，集采機構對采購結果（定點備案審批）、履約（采購人評價加采購中心巡查）進行監(jiān)管，采購過程仍舊由采購人把握。而成熟的工程建設有形交易市場，即便有形成體系的建設主管行政部門對招標全過程（招標文件、評審、結果）以及后續(xù)施工全過程、多方位、多部門的綜合監(jiān)管，但在規(guī)范的市場中仍有些企業(yè)不誠信，集采機構也就顯得力所不及了。
可見，法律法規(guī)之間的差異和轉(zhuǎn)換使采購人有時略顯為難，因為政府采購非招標方式只是采購程序和政策原則上的要求，很少涉及工程建設的行業(yè)特點及要求。另外，工程與貨物和服務的招標限額的差距，也會促使采購人可能利用規(guī)則漏洞，朝有利于己方而規(guī)避相關政府采購政策，將模棱兩可的項目屬性定義為工程項目，從而規(guī)避貨物或服務招標、規(guī)避相關政府采購政策。
最后是裝修工程，其歸宿應具體問題具體分析。筆者認為，第一，與房屋建筑配套進行的裝修工程，自然屬于建筑工程概念的范疇，適用于《建筑法》《招標投標法》及其法規(guī)體系；第二，單獨的裝修工程，涉及建筑主體或承重結構的變動時，因危及建筑工程本身的安全，依據(jù)《建筑法》第四十九條的規(guī)定，該裝修工程屬于建筑工程概念的范疇，應當定義為與改建相關的裝修項目，適用法規(guī)體系同上；第三，單獨的裝修工程，不涉及建筑主體和承重結構變動且不需要辦理施工許可證時，應當屬于與新改擴無關的裝修工程，適用于《政府采購法》及其法規(guī)體系，委托集采機構采購，需要辦理許可證時委托集采機構在屬地建設市場進行招投標。
結束語
綜上所述，我們不難看出，工程建設概念相互交叉、重疊，你中有我，我中有他，并無絕對明確的界限，且內(nèi)涵豐富、復雜。在政策上和實踐中，還需同時兼顧《招標投標法》和《政府采購法》的相關要求，而且現(xiàn)有的規(guī)則體系還不能做到面面俱到、全覆蓋，工程采購具有建設內(nèi)容的復雜性、行業(yè)的專業(yè)性和政策的雙重性。另外需注意的是，政府采購工程雖然在政策上的要求嚴于《招標投標法》，但給予了采購人更多的自由裁量權，“放管服”意味著更多的責任，這就需要采購人不斷提高專業(yè)素養(yǎng)、業(yè)務水平，把政策內(nèi)化于心，外化于行，在實際工作正確解讀、領會法規(guī)立法的真實內(nèi)涵和精神，靈活運用規(guī)則而不是僵化地套用法則，不走過場、不走形式，自覺地維護法規(guī)的尊嚴、市場的秩序，只有眾志成城、齊心協(xié)力營造公開、公平、公正的工程采購氛圍，才能使我們的建設事業(yè)良性循環(huán)，不斷取得新的成就。（李剛 作者單位：新華通訊社辦公廳政府采購處）
（中國政府采購報）
