在穩(wěn)步前行中顯“擔當”
——專家解讀2017年我國政府采購情況
■ 中國政府采購報記者 楊文君
根據(jù)財政部最新消息，2017年政府采購簡要情況已經(jīng)發(fā)布，多項數(shù)據(jù)“折射”出了我國政府采購的改革成效，引起了業(yè)界的廣泛關(guān)注。那么，2017年的政府采購數(shù)據(jù)較之以前都發(fā)生了哪些變化？其背后的原因又是什么？如何保障財政之舟行穩(wěn)致遠？對此，本報特邀請了幾位政府采購專家作以詳細解讀。
采購結(jié)構(gòu)實現(xiàn)再次“飛躍”
在今年財政部公布的數(shù)據(jù)中，其一大亮點就是服務(wù)類采購規(guī)模占比首次超過貨物類，政府采購支出結(jié)構(gòu)發(fā)生重要變化。數(shù)據(jù)顯示，貨物、工程、服務(wù)采購規(guī)模占全國政府采購規(guī)模的比重分別為24.9%、47.4%和27.7%。對此，上海國家會計學院政府采購與績效管理研究中心主任章輝向記者介紹到，這是政府采購結(jié)構(gòu)變化的第二次“飛躍”。據(jù)統(tǒng)計，早在2005年，工程類采購占比第一次超過了貨物類采購占比，這是政府采購結(jié)構(gòu)變化史上的第一次“飛躍”。從實踐角度來看，自《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）2003年實行以來，第一次“飛躍”用了3年的時間，第二次則用了13年的時間，可見這次“飛躍”的來之不易。在2012年以前，服務(wù)類采購占比在7%—8%的區(qū)間內(nèi)浮動，呈現(xiàn)出一種停滯狀態(tài)，而此后則以“小步快跑”的方式穩(wěn)步向前。這從側(cè)面反映了我國治理現(xiàn)代化、政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)、以及事業(yè)單位改革等方面的成效。未來，伴隨著各項改革的推進，可能會出現(xiàn)第三次“飛躍”，服務(wù)類采購占比將可能超過工程類采購的占比，而這一天到來需要的時間將還會更長。
“知其然，還要知其所以然。”政府采購支出結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化的原因又是什么呢？天津外國語大學涉外法政學院副院長焦洪寶給出了自己的一番看法?！胺?wù)類政府采購數(shù)額的激增，說明政府在花更多的錢購買服務(wù)，一方面這是政府提升自己政務(wù)管理水平的需要，還有一方面我感覺政府是在通過政府采購大量購買公共服務(wù)。比如社會養(yǎng)老服務(wù)、低保人群的醫(yī)療保險服務(wù)、面向社會的公共法律服務(wù)等，政府在民生工程上所作的一些工作，通過政府采購來執(zhí)行，就會體現(xiàn)為服務(wù)采購數(shù)量的增加。同時，現(xiàn)代化的政府會越來越多地將傳統(tǒng)的政府管理職能中可以交與社會供應(yīng)商提供服務(wù)的部分通過政府采購的途徑進行服務(wù)外包，這樣也會把傳統(tǒng)的政府人員等直接預(yù)算支出變成服務(wù)采購。這也可能是服務(wù)類采購規(guī)模迅速增長的重要原因。例如因為公車改革、削減聘任制勞務(wù)人員，就需要把仍存在的需求變成運輸服務(wù)采購和按人月計算的社會勞務(wù)團隊的服務(wù)采購。在美國，其國防預(yù)算支出中的50%以上都是通過政府采購花掉的，很多設(shè)備研發(fā)、軍事物流運輸事項都交給了社會供應(yīng)商由他們提供服務(wù)。在一定程度上，如果專業(yè)化的社會服務(wù)能夠帶來更好的效益，那么服務(wù)類政府采購數(shù)量將會繼續(xù)增長?！苯购閷毐硎尽?/p>
上海市政府采購中心副主任徐舟補充到，早在十多年前，上海市的政府采購結(jié)構(gòu)變化就體現(xiàn)出了這種趨勢，即服務(wù)類采購規(guī)模持續(xù)增長，目前，上海市政府采購中心的服務(wù)類采購規(guī)模所占比重已達到80%以上。以前很多人可能認為政府采購就是買一些辦公用品，早期各地的集中采購目錄也都側(cè)重于貨物類采購，但是隨著政府采購改革、政府購買服務(wù)改革（政府職能轉(zhuǎn)變、推進服務(wù)外包）的深入，以及我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，這一現(xiàn)象得以改變。
采購方式更加靈活
政府采購在“升級”，采購方式也需要更加靈活多變。
今年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)還顯示，分散采購規(guī)模達到了11335.7億元，占全國政府采購規(guī)模的比重為35.3%，占比較上年提高7.9個百分點。章輝告訴記者，政府采購管理的職能在逐步歸位，分散類采購占比在增長，這標志著采購人擁有了更多的自主權(quán)，從2015年、2016年和2017年的數(shù)據(jù)對比看，分散類采購占比增長的幅度分別為5.5%、6.7%和7.9%，呈現(xiàn)出了一種加速提升的態(tài)勢，這說明政府采購走向了權(quán)利和責任的匹配，也就是“誰采購誰負責”，而財政部門的職責是監(jiān)管，不是代替采購人做決策。
對此，徐舟則從集中采購目錄和限額標準的調(diào)整方面解釋了分散采購占比增長的原因。“集中采購和分散采購的占比情況主要是靠集中采購目錄和采購限額標準來調(diào)節(jié)的，《政府采購法》規(guī)定，政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合的方式。早期，大家對政府采購不太了解，所以更多的是運用集中采購，但是隨著政府采購改革的日益推進，各方當事人的政府采購意識不斷提高，集中采購的比例開始下降，而分散采購規(guī)模得以上升，二者此消彼長，這是近幾年的一個趨勢。在去年的全國政府采購會議上，財政部黨組成員、副部長劉偉提出，要加強政府采購簡政放權(quán)改革，其中一項改革措施就是大幅提高分散采購的限額標準。我們可以看到，今年各地分散采購限額標準都在提高，許多都是成倍增長，比如，上海市以前的貨物和服務(wù)分散采購限額標準是20萬，今年就提高到了50萬，有些地方的分散采購限額標準甚至提高到100萬。這與發(fā)達國家政府采購發(fā)展的軌跡也是相似的，他們也經(jīng)歷了從高度集中到集中與分散相結(jié)合再到分散采購占主導(dǎo)地位這樣一個過程。我個人的觀點，今后除了通用性的產(chǎn)品和服務(wù)、以及需要落實政府采購政策功能或者有重大社會影響的項目實行集中采購以外，其他項目都可以逐步實行分散采購，以貫徹落實政府采購簡政放權(quán)、發(fā)揮采購人主體作用等改革要求，并提升采購效率?！毙熘壑赋?。
此外，南京審計大學副校長裴育還提到了分散采購增長的另外一個原因，即隨著我國電子商務(wù)的快速發(fā)展，電子政務(wù)也隨之得到發(fā)展，線上政府采購的推廣與應(yīng)用，對于分散采購具有較大的推動作用，如，京東政采、機票政采、政采云等等。因此，未來分散采購的規(guī)?？赡軙絹碓酱?。
針對上述觀點，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共資源交易研究中心教授王叢虎也代表部分人表示了擔心，如果分散采購規(guī)模不斷擴大，并越來越占據(jù)著主導(dǎo)地位，那么對于這些分散采購如何進行有效監(jiān)管？會不會失去“控制”？這就涉及政府采購“放管服”改革“度”的問題。
政府采購規(guī)模穩(wěn)步提升
數(shù)據(jù)顯示，2017年采購規(guī)模達32114.3億元，同比增長24.8%，占全國財政支出和GDP的比重分別為12.2%和3.9%，較上一年分別增長了1.2%和0.4%。從這些數(shù)據(jù)不難看出，我國去年的政府采購規(guī)模，無論是絕對數(shù)量還是相對數(shù)量，都呈現(xiàn)出了穩(wěn)步提升的態(tài)勢。
從絕對數(shù)量的變化來看，裴育指出，政府采購規(guī)模的持續(xù)擴大與我國財政支出規(guī)模持續(xù)擴大密切相關(guān)，同時與加強政府采購預(yù)算管理也有較大關(guān)系，因為《政府采購法》和《中華人民共和國預(yù)算法》都明確規(guī)定，各部門在編制預(yù)算時應(yīng)將各類采購納入采購預(yù)算，在預(yù)算執(zhí)行中，加強政府采購預(yù)算監(jiān)督管理。因此，政府采購規(guī)模持續(xù)快速增長就在“意料之中”了，并且還將隨著我國各級財政支出規(guī)模的增長而繼續(xù)上升。
除此，徐舟認為，政府采購規(guī)模的擴大也離不開政府采購制度改革的不斷推進以及采購人依法采購意識的增強。政府采購政策法規(guī)明確了應(yīng)采盡采、依法采購、不得規(guī)避政府采購等方面的內(nèi)容，在全面依法治國和全面從嚴治黨的大環(huán)境下，采購人“按規(guī)矩辦事兒”的意識不斷增強，財政、審計、監(jiān)察等監(jiān)管部門監(jiān)督執(zhí)法的力度也越來越大。伴隨著政府采購改革的深入人心，越來越多的采購人主動要求實行集中采購、主動將一些非政府采購項目納入政府采購的管理當中或者參照政府采購執(zhí)行。這些都是我國政府采購規(guī)模進一步擴大的原因。
對于相對數(shù)量的變化，章輝這樣告訴記者，從2014年以來，政府采購占GDP的比重每年都提高0.4%，政府采購相對規(guī)模穩(wěn)步提升。要知道政府采購具有雙重屬性，即政府屬性和市場屬性。由于它的政府屬性，政府采購承載著政策功能落地的責任，政策功能發(fā)揮得怎么樣和政府采購的規(guī)模有很大的關(guān)系，規(guī)模越大，其政策功能發(fā)揮就越有效。然而，政府采購支出占財政支出比重卻只有12.2%，雖然有提高，但與歐盟國家的30%相比，我國政府采購規(guī)模仍有拓展的空間。
政府采購展現(xiàn)責任與擔當
政府采購作為財政體系的重要組成部分，其身上肩負著“齊家治國”的責任，是經(jīng)濟發(fā)展中不可小覷的因素。
去年的政府采購規(guī)模已經(jīng)超過3萬億元，其對實體經(jīng)濟的推動作用不可忽視。裴育指出，我國當下各類政府支出規(guī)模已經(jīng)占GDP總量的近40%，可以說是拉動我國經(jīng)濟增長的最大經(jīng)濟體，政府采購支出對我國實體經(jīng)濟的影響可想而知，其對實體經(jīng)濟具有直接拉動效應(yīng)，無論是貨物類采購，還是工程類采購或服務(wù)類采購，均是實體經(jīng)濟的重要客戶。因此，隨著快速增長的采購規(guī)模，相信其對實體經(jīng)濟的效能一定是積極的。
當談及政府采購對實體經(jīng)濟的推動效應(yīng)時，王叢虎告訴記者：“這正是公共采購和私人采購的區(qū)別，規(guī)模上去了，作用不言而喻，政府采購實際上作為一種消費，也是拉動經(jīng)濟增長的三駕馬車之一，其規(guī)模的增長必定拉動經(jīng)濟增長。比如，當經(jīng)濟不景氣時，老百姓的消費支出少了，政府采購支出可以增加來擴大公共消費，這也在一定程度上促進經(jīng)濟的發(fā)展。從這方面來講，我們就更要注重公共政策的執(zhí)行和落實情況，比如說政府采購政策功能的發(fā)揮?！?/p>
對于政策功能的落實，政府采購理應(yīng)“當仁不讓”。本次財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)還顯示，綠色采購范圍進一步擴大，如，新增“以太網(wǎng)交換機”“摩托車”“投影儀”等9種優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。全國強制和優(yōu)先采購節(jié)能產(chǎn)品規(guī)模為1733億元，占同類產(chǎn)品采購規(guī)模的92.1%。全國優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品規(guī)模為1711.3億元，占同類產(chǎn)品采購規(guī)模的90.8%。另外，全國政府采購授予中小微企業(yè)合同金額為24842億元，占全國政府采購規(guī)模的77.4%。其中：授予小微企業(yè)的合同金額為10869.9億元，占授予中小微企業(yè)合同金額的43.8%。這些數(shù)據(jù)恰恰印證了政府采購對節(jié)能環(huán)保、引導(dǎo)市場產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鼓勵創(chuàng)新，促進中小企業(yè)參與競爭等方面的正面貢獻。
面對可喜的成績，我們看到了政府采購的責任與擔當，但是也仍有很多有待改善的地方。章輝建議，政府采購要適應(yīng)績效管理，十九大報告對財稅改革提出了實施全面績效管理的要求，今年9月1日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，對此，政府采購要有一個指標體系來反映政府采購績效的實現(xiàn)情況，回應(yīng)社會關(guān)切。另外，要加快啟動《政府采購法》的修訂工作?！墩少彿ā奉C布以來已經(jīng)有15年了，國內(nèi)國外的情況都發(fā)生了很大變化，也存在很多問題，如，對代理機構(gòu)的管理不足，政府采購政策功能的發(fā)揮仍有提升空間，這都需要一個全面的回顧和總結(jié)。
（來源：中國政府采購報）
