作者：
江蘇義行律師事務(wù)所 劉建華 律師
還記得去年，鑒于多項(xiàng)政策的出臺，筆者接到的PPP項(xiàng)目咨詢多是項(xiàng)目如何才能入庫、如何“包裝”才能吸引社會資本、如何合法合規(guī)推進(jìn)項(xiàng)目等；而今年隨著PPP項(xiàng)目的遍地開花時(shí)代的終結(jié)，鑒于多地PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任已接近當(dāng)年一般預(yù)算支出10%上線、而融資環(huán)境尚未好轉(zhuǎn)、部分社會資本為爭奪市場投標(biāo)的PPP項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)過低及中標(biāo)項(xiàng)目多導(dǎo)致資本金供應(yīng)不足等，筆者接到的咨詢則多是已中標(biāo)的中標(biāo)人遲遲不愿簽訂合同、已簽訂合同的由于資本金與融資資金不能按約定提供導(dǎo)致合同終止等。關(guān)于項(xiàng)目合同提前終止，已有不少的討論，筆者在此只對PPP項(xiàng)目中標(biāo)后，中標(biāo)人不簽訂項(xiàng)目合同放棄中標(biāo)做一簡要分析。
一、中標(biāo)人放棄中標(biāo)的正當(dāng)理由
《政府采購法》第四十六條第二款規(guī)定“中標(biāo)、成交通知書對采購人和中標(biāo)、成交供應(yīng)商均具有法律效力。中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后，采購人改變中標(biāo)、成交結(jié)果的，或者中標(biāo)、成交供應(yīng)商放棄中標(biāo)、成交項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任”、《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十五條第二款規(guī)定
“中標(biāo)通知書對招標(biāo)人和中標(biāo)人具有法律效力。中標(biāo)通知書發(fā)出后，招標(biāo)人改變中標(biāo)結(jié)果的，或者中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任”。
綜上可知，PPP項(xiàng)目中標(biāo)通知書發(fā)出后，中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目需要承擔(dān)法律責(zé)任，但按照《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，中標(biāo)人并非不可以放棄中標(biāo)，只是需要有上述法律法規(guī)中規(guī)定的正當(dāng)理由即可，如《政府采購法實(shí)施條例》第七十二條規(guī)定
“供應(yīng)商有下列情形之一的，依照政府采購法第七十七條第一款的規(guī)定追究法律責(zé)任：……（二）中標(biāo)或者成交后無正當(dāng)理由拒不與采購人簽訂政府采購合同……”。
但何為正當(dāng)理由，上述法律法規(guī)中并沒有予以明確的界定，筆者結(jié)合PPP項(xiàng)目相關(guān)規(guī)范性文件的要求對此梳理后，認(rèn)為上述法律、法規(guī)及規(guī)范性文件規(guī)定中可以被認(rèn)定為PPP項(xiàng)目中標(biāo)人放棄中標(biāo)的正當(dāng)理由如下：
1、采購人未按照采購文件確定的事項(xiàng)要求中標(biāo)人簽訂合同、采購人向中標(biāo)人提出不合理的要求作為簽訂合同的條件，如PPP項(xiàng)目中標(biāo)后，采購人要求中標(biāo)人出具提供外資的承諾書；
2、采購人對采購文件中的合同內(nèi)容做實(shí)質(zhì)性變更的，如中標(biāo)后項(xiàng)目尚未實(shí)施，采購人對PPP項(xiàng)目投資總額、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)期等做重大調(diào)整的；
3、采購人無正當(dāng)理由改變中標(biāo)結(jié)果，如采購人要求中標(biāo)人改變對建安費(fèi)的報(bào)價(jià)結(jié)果，對工程另外作出讓利承諾的；
4、PPP項(xiàng)目未入項(xiàng)目管理庫的。按照財(cái)金[2015]166號文《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運(yùn)行的通知》規(guī)定，未納入綜合信息平臺項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任，這將使項(xiàng)目回報(bào)的資金來源無法得到保障；
5、PPP項(xiàng)目被清理出庫的。按照財(cái)辦金[2017]92號文《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》規(guī)定，由于未按規(guī)定開展兩個(gè)論證的、項(xiàng)目不宜繼續(xù)采用PPP模式的、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開等原因?qū)е马?xiàng)目被清退的；
6、采購過程中，采購人從中協(xié)商談判或誤導(dǎo)等而使中標(biāo)人作出了一些補(bǔ)充承諾或讓步從而導(dǎo)致中標(biāo)的，如該中標(biāo)人發(fā)現(xiàn)雖中標(biāo)但正當(dāng)權(quán)益受到了很大的損失的，中標(biāo)人有權(quán)申請采購結(jié)果無效，拒絕簽訂合同；
7、采購人“擅自”改用或使用其他采購方式的，如果采購人沒有按法定的采購方式實(shí)施采購，特別是對依法應(yīng)通過公開招標(biāo)方式實(shí)施采購的，如果采購人擅自改用了其他采購方式的，那些參與詢價(jià)或競爭性談判的供應(yīng)商即使成交了，采購結(jié)果也不合法，整個(gè)采購活動得不到法律的保護(hù)和認(rèn)可，中標(biāo)人自己可以主動提出放棄中標(biāo)資格要求，可以拒簽合同；
8、發(fā)生不可抗力，導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施的等等。
綜上，中標(biāo)人放棄中標(biāo)的正當(dāng)理由往往是非中標(biāo)人自身原因?qū)е碌模缰袠?biāo)人中標(biāo)后發(fā)現(xiàn)由于報(bào)價(jià)太低，實(shí)施項(xiàng)目虧損嚴(yán)重等而決定放棄中標(biāo)，則非正當(dāng)理由。
二、無正當(dāng)理由放棄中標(biāo)的中標(biāo)人承擔(dān)的責(zé)任
按照《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，中標(biāo)人無正當(dāng)理由放棄中標(biāo)，拒不簽訂合同，需要承擔(dān)如下的法律責(zé)任：
行政處罰責(zé)任：結(jié)合《政府采購法實(shí)施條例》第七十二條、《政府采購法》第七十七條第一款規(guī)定可以看出，中標(biāo)人中標(biāo)或者成交后無正當(dāng)理由拒不與采購人簽訂合同或未按照采購文件確定的事項(xiàng)簽訂合同，行政監(jiān)督部門可以決定對中標(biāo)人處以采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動，有違法所得的，并處沒收違法所得，情節(jié)嚴(yán)重的，由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照。
民事賠償責(zé)任：按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第七十四條規(guī)定，中標(biāo)人無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人訂立合同，可以取消其中標(biāo)資格，且不予退還投標(biāo)保證金”。除此外，中標(biāo)人無正當(dāng)理由放棄中標(biāo)，可能對采購人造成一定的損失，保證金不足以補(bǔ)償采購人損失，按照《合同法》第四十二條規(guī)定“當(dāng)事人在訂立合同過程中有下列情形之一，給對方造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任：（一）假借訂立合同，惡意進(jìn)行磋商；（二）故意隱瞞與訂立合同有關(guān)的重要事實(shí)或者提供虛假情況；（三）有其他違背誠實(shí)信用原則的行為”，采購人可以向放棄的中標(biāo)人追償損失。筆者認(rèn)為中標(biāo)人無正當(dāng)理由放棄中標(biāo)的行為就是本條規(guī)定的其他違背誠實(shí)信用原則的行為，如給采購人造成損失的，依法應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。
三、放棄中標(biāo)后的PPP項(xiàng)目如何繼續(xù)實(shí)施
《政府采購法實(shí)施條例》第四十九條規(guī)定“中標(biāo)或者成交供應(yīng)商拒絕與采購人簽訂合同的，采購人可以按照評審報(bào)告推薦的中標(biāo)或者成交候選人名單排序，確定下一候選人為中標(biāo)或者成交供應(yīng)商，也可以重新開展政府采購活動”。上述規(guī)定中，中標(biāo)人放棄中標(biāo)后，采購人有兩種選擇方式繼續(xù)推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施，選擇哪種方式需要采購人根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)際情況衡量。
1、如因采購人向中標(biāo)人提出不合理的要求作為簽訂合同的條件、采購人對采購文件中的合同內(nèi)容做實(shí)質(zhì)性變更的、采購人無正當(dāng)理由改變中標(biāo)結(jié)果、中標(biāo)人自身原因等導(dǎo)致中標(biāo)人放棄中標(biāo)，而項(xiàng)目適宜用PPP模式實(shí)施、排名第二的候選人也有意愿的，可直接與排名第二的候選人進(jìn)行項(xiàng)目合同細(xì)節(jié)的確認(rèn)談判，達(dá)成一致的確認(rèn)第二候選人為中標(biāo)、成交社會資本。考慮到與排名第一的候選人實(shí)操中采購結(jié)果確認(rèn)談判的時(shí)間往往很長、而目前PPP項(xiàng)目因環(huán)保政策、融資環(huán)境的影響可能導(dǎo)致第二、第三候選人喪失了談判的意愿，那么采購人應(yīng)采取重新采購的路徑。但應(yīng)注意，如PPP項(xiàng)目復(fù)雜、設(shè)置的限定條件過于苛刻等，導(dǎo)致第一次采購時(shí)響應(yīng)的社會資本就不多或項(xiàng)目采購時(shí)出現(xiàn)曾出現(xiàn)過流標(biāo)，那么在重新采購時(shí)建議對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行優(yōu)化，當(dāng)然如出現(xiàn)項(xiàng)目投資總額、建設(shè)內(nèi)容、財(cái)政承受能力等發(fā)生重大變化的，需按規(guī)定履行項(xiàng)目變更批準(zhǔn)手續(xù)，并按照各省的規(guī)定向省財(cái)政廳正式行文申請變更調(diào)整。
2、如因PPP項(xiàng)目未入項(xiàng)目管理庫，筆者認(rèn)為原中標(biāo)人與采購人應(yīng)對項(xiàng)目是否能夠入庫進(jìn)行評估，如已經(jīng)申報(bào)可以但尚未得到入庫批復(fù)的，且項(xiàng)目符合PPP政策規(guī)范的合規(guī)性要求，可以在確認(rèn)項(xiàng)目最終能夠入庫、且最終入庫的時(shí)間對中標(biāo)人實(shí)施項(xiàng)目可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的分配后，項(xiàng)目在入庫后繼續(xù)實(shí)施，但中標(biāo)人此時(shí)應(yīng)注意不要盲目進(jìn)場、以免項(xiàng)目最終不能入庫而導(dǎo)致其收益來源無法保障。
3、如PPP項(xiàng)目被退庫，通過整改確保項(xiàng)目能再次入庫，項(xiàng)目能夠通過PPP模式繼續(xù)實(shí)施。對于不符合PPP政策法規(guī)的合規(guī)性要求，無法通過PPP模式繼續(xù)實(shí)施的項(xiàng)目，采購人需考慮項(xiàng)目的最終資金來源是否能夠得到解決，即便政府方和社會資本出于眾多理由不愿放棄，希望在轉(zhuǎn)換模式后，通過其他模式繼續(xù)完成項(xiàng)目所涉工程，如解決不了最終的資金來源，則轉(zhuǎn)換模式也無濟(jì)于事。
（來源：PPP知乎）
