政府采購公開招標(biāo)過程中因?qū)φ袠?biāo)文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性相應(yīng)的供應(yīng)商只有兩家而廢標(biāo)并在現(xiàn)場變更為競爭性談判方式進(jìn)行采購的情況不為少見，但由于現(xiàn)今法律對此規(guī)定不明確，采購實(shí)踐做法不一。本文對政府采購廢標(biāo)后轉(zhuǎn)競爭性談判案例中的不合理之處及其原因展開分析，最后總結(jié)出本案例所帶來的經(jīng)驗(yàn)。
一、 案例基本情況
某縣政府采購中心共有6名人員，是當(dāng)?shù)刎?cái)政部門下設(shè)的縣級機(jī)構(gòu)，同時(shí)又是政府采購管理辦公室，實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子，一套人馬”。該中心受縣交通局委托對縣級公路建設(shè)項(xiàng)目工程進(jìn)行公開招標(biāo)，于2014年5月8日發(fā)布招標(biāo)公告，并規(guī)定投標(biāo)人應(yīng)于5月10日前與相關(guān)人員聯(lián)系標(biāo)書事宜，截止到投標(biāo)截止日共有4家建筑公司投標(biāo)，在開標(biāo)當(dāng)天經(jīng)過對4家公司現(xiàn)場審核后，政府采購中心認(rèn)為其中兩家沒有相應(yīng)的實(shí)質(zhì)性招標(biāo)要求，于是當(dāng)場宣布廢標(biāo)，并立即采取競爭性談判方式重新組織采購。
當(dāng)天下午，政府采購中心對談判小組的組成結(jié)構(gòu)進(jìn)行商議并通知相關(guān)人員到會談判。下午，政府采購中心組成談判小組進(jìn)行競爭性談判。該談判小組共有4名成員，包括3名縣政府采購中心代表（公務(wù)員）和1名縣規(guī)劃辦公室人員。談判過程中，談判小組與兩家建筑公司進(jìn)行口頭競爭性談判，并對標(biāo)書的內(nèi)容和條件進(jìn)行了澄清說明。經(jīng)過談判比較，最后選定其中一家作為中標(biāo)人，并發(fā)布中標(biāo)公告。
二、 本案例中的不合理之處
本案例為典型的政府采購廢標(biāo)轉(zhuǎn)競爭性談判案例，在集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及政府采購程序上均不同程度地表現(xiàn)出不合理之處。
(一) 集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置不合理
《中國華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第六十條規(guī)定：“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)，不得參與政府采購項(xiàng)目的采購活動。采購代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系?！痹谖覈?cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，其履行政府采購監(jiān)督管理職責(zé)的基本原則是管采分離，即由財(cái)政部門負(fù)責(zé)制定政策、監(jiān)督管理，由獨(dú)立的政府采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府采購活動的具體執(zhí)行，從而形成政事分開、相互制約的管理體制。在本案例中，當(dāng)?shù)刎?cái)政部門下設(shè)的縣級機(jī)構(gòu)同時(shí)擔(dān)任政府采購中心和政府采購管理辦公室兩個(gè)角色，實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子，一套人馬”，違反了“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)”的法律規(guī)定，違背了管采分離的基本原則。
(二) 招標(biāo)文件的發(fā)售期不合理
根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第十六條規(guī)定：“資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件的發(fā)售期不得少于5日?！痹谡型稑?biāo)活動中，供應(yīng)商從獲取招標(biāo)公告中的招標(biāo)項(xiàng)目信息到購買招標(biāo)文件需要一定的時(shí)間，充足合理的招標(biāo)文件發(fā)售期能夠確保更多的供應(yīng)商參與到招投標(biāo)活動中，有利于供應(yīng)商之間得到充分競爭以使招標(biāo)人獲得更高的采購效益。在本案例中，從5月8日發(fā)布招標(biāo)公告到5月10日截止聯(lián)系標(biāo)書事宜，政府采購中心規(guī)定的招標(biāo)文件發(fā)售期僅有3天時(shí)間，限制了供應(yīng)商之間的充分競爭，不符合法律規(guī)定。
(三) 廢標(biāo)后立即采取競爭性談判不合理
《政府采購法》第三十六條第一款規(guī)定：“在招標(biāo)采購中，出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)予廢標(biāo)：（一）符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的；（二）出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的；（三）投標(biāo)人的報(bào)價(jià)均超過了采購預(yù)算，采購人不能支付的；（四）因重大變故，采購任務(wù)取消的。”本案例中只有兩家投標(biāo)企業(yè)對招標(biāo)文件作出實(shí)質(zhì)性響應(yīng)，故政府采購中心宣布廢標(biāo)是合理的。
但是，政府采購中心在宣布廢標(biāo)后立即采取競爭性談判方式重新組織采購是不符合法律規(guī)定的?！墩少彿ā返谌邨l規(guī)定：“廢標(biāo)后，除采購任務(wù)取消情形外，應(yīng)當(dāng)重新組織招標(biāo)；需要采取其他方式采購的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門或者政府有關(guān)部門批準(zhǔn)。”也就是說，廢標(biāo)后有三種情況：一是取消采購任務(wù)，二是重新組織招標(biāo)，三是經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)后采取其他方式進(jìn)行采購。所以，政府采購中心在宣布廢標(biāo)后應(yīng)當(dāng)經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)才能采取其他方式重新組織采購。
(四) 競爭性談判的適用及程序不合理
1. 競爭性談判的適用不合理
《政府采購法》第三十條對競爭性談判的適用范圍做出規(guī)定：“符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用競爭性談判方式采購：（一）招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的；（二）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；（三）采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的；（四）不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的。”同樣，《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號）（以下簡稱“74號令”）第三條也做出規(guī)定：“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)采購以下貨物、工程和服務(wù)之一的，可以采用競爭性談判、單一來源采購方式采購；采購貨物的，還可以采用詢價(jià)采購方式：（一）依法制定的集中采購目錄以內(nèi)，且未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)；（二）依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，且未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)；（三）達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)批準(zhǔn)采用非公開招標(biāo)方式的貨物、服務(wù)；（四）按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的政府采購工程。”
從上述規(guī)定可以看出，采購標(biāo)的為工程的政府采購項(xiàng)目，只有符合“按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外”的要求才能采用競爭性談判或單一來源方式進(jìn)行采購，而本案例中縣級公路建設(shè)項(xiàng)目工程屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”，屬于必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，所以，本案例采用競爭性談判方式進(jìn)行采購違反法律規(guī)定。
2. 競爭性談判的程序不合理
《政府采購法》第三十八條對競爭性談判應(yīng)遵循的具體程序進(jìn)行了規(guī)定，而且74號令對競爭性談判的各個(gè)環(huán)節(jié)也做出了更加具體的說明。將本案例中競爭性談判程序與具體法律規(guī)定進(jìn)行對比，不難發(fā)現(xiàn)，本案例在競爭性談判過程中存在明顯的不妥之處，主要包括：
第一，談判小組的組成不合理。根據(jù)74號令第七條規(guī)定：“競爭性談判小組或者詢價(jià)小組由采購人代表和評審專家共3人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于競爭性談判小組或者詢價(jià)小組成員總數(shù)的2/3?！倍?，“采用競爭性談判、詢價(jià)方式采購的政府采購項(xiàng)目，評審專家應(yīng)當(dāng)從政府采購評審專家?guī)靸?nèi)相關(guān)專業(yè)的專家名單中隨機(jī)抽取。”在本案例中，談判小組由3名縣政府采購中心代表（公務(wù)員）和1名縣規(guī)劃辦公室人員組成，可見該談判小組無論是在人員數(shù)量還是在人員組成上都不符合法律規(guī)定。
第二，將招標(biāo)文件視為談判文件不合理。74號令第二十七條第二款明確規(guī)定：“公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)采購項(xiàng)目，招標(biāo)過程中提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)按照本辦法第四條經(jīng)本級財(cái)政部門批準(zhǔn)后可以同該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競爭性談判采購，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件中的采購需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對談判文件進(jìn)行確認(rèn)。”而且，《政府采購法》第三十八條對談判文件的內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定：“談判文件應(yīng)當(dāng)明確談判程序、談判內(nèi)容、合同草案的條款以及評定成交的標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)?！庇缮鲜鲆?guī)定可知，雖然采購需求沒有發(fā)生變化，談判文件中的一些內(nèi)容，如技術(shù)規(guī)格和評審標(biāo)準(zhǔn)，可以直接沿用原先招標(biāo)文件中的內(nèi)容，但是采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不能一味地為了提高采購效率而違反采購程序，將招標(biāo)文件直接視為談判文件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件中的采購需求編制談判文件，明確談判程序等事項(xiàng)，然后再由談判小組對談判文件的內(nèi)容進(jìn)行確認(rèn)。
三、 公開招標(biāo)現(xiàn)場轉(zhuǎn)競爭性談判的合法性和可行性分析
《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號）（以下簡稱“87號令”）第四十三條規(guī)定：“公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購項(xiàng)目，投標(biāo)截止后投標(biāo)人不足3家或者通過資格審查或符合性審查的投標(biāo)人不足3家的，除采購任務(wù)取消情形外，按照以下方式處理：（一）招標(biāo)文件存在不合理?xiàng)l款或者招標(biāo)程序不符合規(guī)定的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)改正后依法重新招標(biāo)；（二）招標(biāo)文件沒有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定，需要采用其他采購方式采購的，采購人應(yīng)當(dāng)依法報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)。”結(jié)合上文所提到的《政府采購法》第三十七條以及74號令第二十七條第二款的內(nèi)容，可以得出結(jié)論：公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)項(xiàng)目，在提交的投標(biāo)文件或者對招標(biāo)文件做實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，如果招標(biāo)文件沒有不合理?xiàng)l款以及招標(biāo)程序符合規(guī)定，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)后可以和這兩家供應(yīng)商通過競爭性談判的方式進(jìn)行采購。所以，在符合上述條件的前提下，公開招標(biāo)現(xiàn)場轉(zhuǎn)競爭性談判是符合法律規(guī)定的。
但是，按照法律規(guī)定的競爭性談判的具體程序，公開招標(biāo)現(xiàn)場轉(zhuǎn)競爭性談判在滿足以下條件的前提下才具有可行性：
第一，公開招標(biāo)現(xiàn)場能夠完成競爭性談判方式的申請和審批。根據(jù)74號令第五條和第二十八條規(guī)定，公開招標(biāo)轉(zhuǎn)競爭性談判需提交以下材料：采購人名稱、采購項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目概況等項(xiàng)目基本情況說明；項(xiàng)目預(yù)算金額、預(yù)算批復(fù)文件或者資金來源證明；擬申請采用的采購方式和理由；在省級以上財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布招標(biāo)公告的證明材料；采購人、采購代理機(jī)構(gòu)出具的對招標(biāo)文件和招標(biāo)過程是否有供應(yīng)商質(zhì)疑及質(zhì)疑處理情況的說明；評標(biāo)委員會或者3名以上評審專家出具的招標(biāo)文件沒有不合理?xiàng)l款的論證意見。但法律沒有明確規(guī)定財(cái)政部門具體的審批方式。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)必須快速準(zhǔn)備并提交變更采購方式所需的申請材料，同時(shí)財(cái)政部門能夠通過電子化的方式或者更高效率的手段完成審批過程。
第二，公開招標(biāo)現(xiàn)場能夠完成談判文件的制定。公開招標(biāo)轉(zhuǎn)競爭性談判，采購方式發(fā)生變化但采購需求沒有變化。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件中的采購需求制定談判文件，明確談判程序等法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)包含的事項(xiàng)，但不能將招標(biāo)文件直接作為談判文件。
第三，將招標(biāo)文件發(fā)出時(shí)間視為談判文件的發(fā)出時(shí)間。74號令第二十九條第一款規(guī)定：“從談判文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止不得少于3個(gè)工作日?！彼裕瑸榱吮苊馀c該法律規(guī)定沖突，公開招標(biāo)現(xiàn)場轉(zhuǎn)競爭性談判方式必須將招標(biāo)文件的發(fā)出時(shí)間視為談判文件的發(fā)出時(shí)間。
第四，將投標(biāo)文件視為響應(yīng)文件。由于采購需求沒有發(fā)生變化，故供應(yīng)商無需重新提交響應(yīng)文件。
第五，由評標(biāo)委員會擔(dān)任談判小組。根據(jù)法律要求，公開招標(biāo)轉(zhuǎn)競爭性談判，需要成立談判小組，負(fù)責(zé)確認(rèn)談判文件以及對響應(yīng)文件進(jìn)行評審等工作。談判小組和評標(biāo)委員會在人員組成以及產(chǎn)生方式上沒有實(shí)質(zhì)性差別，所以由評標(biāo)委員會擔(dān)任談判小組既符合法律規(guī)定，又能避免因重新成立談判小組而影響采購效率。
可見，公開招標(biāo)現(xiàn)場轉(zhuǎn)競爭性談判雖然符合法律規(guī)定，但由于具體的程序要求，現(xiàn)場變更為競爭性談判采購方式還需要滿足一定條件才具備可行性?，F(xiàn)今法律對公開招標(biāo)轉(zhuǎn)競爭性談判的程序并沒有進(jìn)行具體規(guī)定，如是否可以將招標(biāo)文件發(fā)出時(shí)間視為談判文件的發(fā)出時(shí)間，是否可以將投標(biāo)文件視為響應(yīng)文件，是否由評標(biāo)委員會擔(dān)任談判小組等，使得政府采購領(lǐng)域?qū)_招標(biāo)現(xiàn)場轉(zhuǎn)競爭性談判存在分歧，采購實(shí)踐做法不一。
四、 案例經(jīng)驗(yàn)總結(jié)
本案例是一起在公開招標(biāo)過程中因?qū)φ袠?biāo)文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性相應(yīng)的供應(yīng)商只有兩家而在現(xiàn)場變更為競爭性談判方式進(jìn)行采購的典型案例，案例中所體現(xiàn)的集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及政府采購具體程序的不合理，既體現(xiàn)了政府采購從業(yè)人員采購行為的不規(guī)范，又體現(xiàn)了我國在政府采購相關(guān)立法方面的不足和缺陷。
因此，政府采購從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)提高專業(yè)素質(zhì)，增強(qiáng)法律意識，規(guī)范政府采購行為；政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管，加大對政府采購違法行為的懲罰力度，防止執(zhí)法犯法行為的發(fā)生；相關(guān)立法部門應(yīng)當(dāng)完善政府采購法律制度，加強(qiáng)法律的解釋與澄清，并通過完善的立法評估體系不斷地對政府采購制度進(jìn)行改進(jìn)，避免因法律規(guī)定不明確給法律執(zhí)行者形成困擾。（陳懷東 作者單位：國際關(guān)系學(xué)院）
（來源：中國政府采購報(bào)）
