編者按：敞開(kāi)胸襟、開(kāi)放共享是我國(guó)政府采購(gòu)遵循的宗旨之一，同國(guó)際接軌也是我國(guó)政府采購(gòu)發(fā)展的方向之一。眾所周知，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《公共采購(gòu)示范法》、WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》（Government Procurement Agreement，GPA）、歐盟“公共采購(gòu)指令”體系以及世界銀行《采購(gòu)指南》是公認(rèn)的四大國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則。2011年以來(lái)這些國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則開(kāi)啟了新一輪的修訂浪潮。對(duì)此，刊出“政府采購(gòu)國(guó)際規(guī)則之‘新動(dòng)向’”系列報(bào)道，陸續(xù)介紹這些國(guó)際規(guī)則修訂的主要變化，以及一些典型國(guó)家在這方面的最新修訂，從而總結(jié)出國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則發(fā)展新趨勢(shì)，為完善我國(guó)政府采購(gòu)制度提供借鑒。
正確認(rèn)識(shí)聯(lián)合國(guó)《公共采購(gòu)示范法》的修訂內(nèi)容
■ 姜愛(ài)華
和眾多立法一樣，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《公共采購(gòu)示范法》（以下簡(jiǎn)稱《公共采購(gòu)示范法》）也經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的“審議-修訂”歷程，而最新一版的2011年《公共采購(gòu)示范法》對(duì)采購(gòu)方法及其使用條件、各類采購(gòu)方式的“邀請(qǐng)和通知”以及采購(gòu)程序等方面進(jìn)行了增補(bǔ)和修改，同時(shí)也給我國(guó)的政府采購(gòu)制度改革帶來(lái)了許多有益的啟示。
一、《公共采購(gòu)示范法》的發(fā)展歷程
聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“貿(mào)易法委員會(huì)”）在第二十六屆會(huì)議上審議通過(guò)了1993年聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》（以下簡(jiǎn)稱《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》），此后通過(guò)了配套的聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法頒布指南》。在1994年第二十七屆會(huì)議上，貿(mào)易法委員會(huì)通過(guò)了《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》。2004年，貿(mào)易法委員會(huì)第三十七屆會(huì)議上提出對(duì)1994年《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》進(jìn)行修訂。第一工作組從2004年8月第六屆會(huì)議開(kāi)始，到2010年11月第十九屆會(huì)議最終完成了《公共采購(gòu)示范法》草案的修訂工作，接著在2011年3月第二十屆會(huì)議上開(kāi)始聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《公共采購(gòu)示范法頒布指南》的修訂。在2011年貿(mào)易法委員會(huì)第四十四屆會(huì)議上，大會(huì)審議通過(guò)了《公共采購(gòu)示范法》，與之相配套的頒布指南在2012年貿(mào)易法委員會(huì)第四十五屆會(huì)議上審議頒布。
二、2011年版《公共采購(gòu)示范法》的修訂內(nèi)容
（一）關(guān)于“總則”部分的修訂
“總則”新增了十四項(xiàng)內(nèi)容：法律中的關(guān)鍵定義；未來(lái)采購(gòu)信息的預(yù)先通告；確保供應(yīng)商公平參與競(jìng)爭(zhēng)的條款；允許以本國(guó)道德標(biāo)準(zhǔn)和其他標(biāo)準(zhǔn)限制供應(yīng)商或者承包商資格；公共采購(gòu)評(píng)審的標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)定；對(duì)公共采購(gòu)估值的規(guī)定；關(guān)于資格預(yù)審程序的規(guī)定；關(guān)于招標(biāo)文件澄清和修改的規(guī)定；供應(yīng)商或者承包書(shū)對(duì)已提交文件的澄清程序；對(duì)“異常低價(jià)提交書(shū)”的否決程序；合同簽訂“停頓期”的規(guī)定；采購(gòu)實(shí)體和供應(yīng)商或者承包商可以相互提出保密要求；電子逆向拍賣和框架協(xié)議程序的記錄規(guī)定；關(guān)于采購(gòu)官員行為守則的規(guī)定。
（二）對(duì)采購(gòu)方法及其使用條件進(jìn)行了增補(bǔ)和細(xì)化
新增電子逆向拍賣采購(gòu)和三種征求建議書(shū)采購(gòu)、“不通過(guò)談判征求建議書(shū)”采購(gòu)方式的使用條件；修改單一來(lái)源使用條件且新增“順序談判征求建議書(shū)”的條件；新增電子逆向拍賣的使用條件以及框架協(xié)議程序的使用條件。
（三）歸集并適當(dāng)增補(bǔ)了各采購(gòu)方式的“邀請(qǐng)和通知”
《公共采購(gòu)示范法》第二章第二節(jié)為“采購(gòu)的邀請(qǐng)和通知”。具體包含：公開(kāi)招標(biāo)、兩階段招標(biāo)和使用電子逆向拍賣方式的采購(gòu)邀請(qǐng)（第33條）；限制性招標(biāo)、詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源采購(gòu)中的邀請(qǐng)——采購(gòu)預(yù)告要求（第34條）；征求建議書(shū)程序中的采購(gòu)邀請(qǐng)（第35條）。新版增加了此節(jié)，列出了各種采購(gòu)方式邀請(qǐng)下的必要內(nèi)容，如，登載邀請(qǐng)書(shū)的要求、詢價(jià)供應(yīng)商或承包商的數(shù)量要求，采購(gòu)公告應(yīng)該包含的內(nèi)容。本節(jié)內(nèi)容在舊版《公共采購(gòu)示范法》中分散在各個(gè)采購(gòu)方式中，“新版本”實(shí)際是把所有采購(gòu)方式下的招標(biāo)方法集中公布，并做了適當(dāng)增補(bǔ)。
（四）對(duì)招標(biāo)文件應(yīng)包含的內(nèi)容進(jìn)行了修訂
《公共采購(gòu)示范法》第三章為“公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)”，其中第39條為“招標(biāo)文件的內(nèi)容”。本條與舊版第27條相比較，舊版列出了(a)-(z)項(xiàng)應(yīng)包含的內(nèi)容，新版列出(a)-(x)項(xiàng)應(yīng)包含的內(nèi)容，刪除了舊版的第(v)項(xiàng)和第(x)項(xiàng) ，同時(shí)更新了舊版第(w)項(xiàng)，變?yōu)樾掳娴?v)項(xiàng)，加入了對(duì)于不適用停頓期的說(shuō)明。此部分是對(duì)公開(kāi)招標(biāo)進(jìn)行的規(guī)定，相對(duì)于其他采購(gòu)方式，此次對(duì)公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式的修訂內(nèi)容并不多，一定程度上可能是因?yàn)檫@種采購(gòu)方式相對(duì)來(lái)說(shuō)比較成熟。
（五）新增了三種采購(gòu)程序
新增了“不通過(guò)談判征求建議書(shū)”“通過(guò)對(duì)話征求建議書(shū)”“通過(guò)順序談判征求建議書(shū)”三項(xiàng)程序。
（六）新增專章“電子逆向拍賣”采購(gòu)程序
《公共采購(gòu)示范法》規(guī)定，電子逆向拍賣可以作為一種獨(dú)立的采購(gòu)方式；電子逆向拍賣可以作為合同授予前的一個(gè)階段方法；確定電子逆向拍賣的登記和舉行拍賣的時(shí)間；電子逆向拍賣程序進(jìn)行期間的要求；電子逆向拍賣結(jié)束后的要求。
（七）新增專章“框架協(xié)議程序”
關(guān)于封閉式框架協(xié)議。《公共采購(gòu)示范法》第58條規(guī)定了“封閉式框架協(xié)議的授予”。其第1款指出，采購(gòu)實(shí)體應(yīng)在滿足前面章節(jié)關(guān)于公開(kāi)招標(biāo)或其他采購(gòu)方式規(guī)定的基礎(chǔ)上，授予封閉式框架協(xié)議。其第2款明確，采購(gòu)實(shí)體在協(xié)議授予之前，除向供應(yīng)商或承包商提供基本信息之外，還應(yīng)該告知，采購(gòu)將采用封閉式框架協(xié)議程序、擬與多少個(gè)供應(yīng)商或承包商訂立框架協(xié)議、框架協(xié)議的形式，條款和條件。其第3款指出本法第22條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)變通后適用于授予封閉式框架協(xié)議?！豆膊少?gòu)示范法》第59條同時(shí)提出了“封閉式框架協(xié)議的要求”。如，封閉式框架協(xié)議應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式訂立，包括框架協(xié)議的期限、采購(gòu)標(biāo)的的說(shuō)明、采購(gòu)條款或條件等在內(nèi)應(yīng)載明的內(nèi)容。
對(duì)于開(kāi)放式框架協(xié)議?！豆膊少?gòu)示范法》第60條規(guī)定了“開(kāi)放式框架協(xié)議的授予”，并指出，采購(gòu)實(shí)體應(yīng)當(dāng)采用網(wǎng)絡(luò)方式確立和維持開(kāi)放式框架協(xié)議；采用這種方式應(yīng)該發(fā)布開(kāi)放式框架協(xié)議邀請(qǐng)書(shū)；加入開(kāi)放式框架協(xié)議邀請(qǐng)書(shū)應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容；開(kāi)放式框架協(xié)議可以在運(yùn)作期間隨時(shí)加入；采購(gòu)實(shí)體審查臨時(shí)提交書(shū)的時(shí)間限制。應(yīng)當(dāng)與所有遞交提交書(shū)的合格供應(yīng)商或承包商訂立框架協(xié)議，除非根據(jù)加入開(kāi)放式框架協(xié)議邀請(qǐng)書(shū)中列明的理由否決了其提交書(shū)。另外，《公共采購(gòu)示范法》第61條明確了“開(kāi)放式框架協(xié)議的要求”。開(kāi)放式框架協(xié)議應(yīng)該對(duì)第二階段競(jìng)爭(zhēng)做出說(shuō)明，與封閉式類似；在開(kāi)放式框架協(xié)議整個(gè)運(yùn)作期間，采購(gòu)實(shí)體應(yīng)當(dāng)至少每年重新登載加入開(kāi)放式框架協(xié)議邀請(qǐng)書(shū)，并應(yīng)確保對(duì)框架協(xié)議條款和條件以及與框架協(xié)議運(yùn)作有關(guān)其他任何必要信息的不受限制、直接和充分查取。
此外，《公共采購(gòu)示范法》第62條明確提出了“框架協(xié)議程序的第二階段”。其第1款規(guī)定，應(yīng)該按照協(xié)議條款授予采購(gòu)合同；其第2款規(guī)定，在框架采購(gòu)協(xié)議下只能將采購(gòu)合同授予加入該框架協(xié)議的供應(yīng)商或承包商；其第3款要求在無(wú)第二階段競(jìng)爭(zhēng)的框架協(xié)議下，中選提交書(shū)的接受應(yīng)當(dāng)適用本法第22條的規(guī)定（其中第2款除外）；其第4款規(guī)定在有第二階段競(jìng)爭(zhēng)封閉式框架協(xié)議下以及在開(kāi)放式框架協(xié)議下，采購(gòu)合同的授予應(yīng)當(dāng)遵循的程序。
最后，在框架協(xié)議運(yùn)作期間的改動(dòng)方面，《公共采購(gòu)示范法》第63條規(guī)定，框架協(xié)議運(yùn)作期間，不允許對(duì)采購(gòu)標(biāo)的說(shuō)明作任何改動(dòng)。對(duì)于其他采購(gòu)條款和條件，包括預(yù)期采購(gòu)合同的授標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)（及其相對(duì)權(quán)重和適用方式）和程序，只能在框架協(xié)議明文允許的范圍內(nèi)加以改動(dòng)。
（八）新增關(guān)于質(zhì)疑效力的規(guī)定
《公共采購(gòu)示范法》第八章第65條為“質(zhì)疑的效力”。新版增加了此條款，其第1款規(guī)定了采購(gòu)合同或框架協(xié)議不得生效的情形，包括收到重新審議申請(qǐng)書(shū)、復(fù)議申請(qǐng)通知書(shū)或上訴通知書(shū)。而其第3款(a)項(xiàng)指出采購(gòu)實(shí)體可以隨時(shí)以緊急公共利益考慮要求訂立采購(gòu)合同或框架協(xié)議為由，請(qǐng)求獨(dú)立機(jī)構(gòu)名稱或法院名稱授權(quán)采購(gòu)實(shí)體訂立采購(gòu)合同或框架協(xié)議。此條款可以防止某些緊急采購(gòu)因受到質(zhì)疑而長(zhǎng)期停滯。
（九）新增停頓期后受理復(fù)議申請(qǐng)的規(guī)定
《公共采購(gòu)示范法》第八章第67條為“向獨(dú)立機(jī)構(gòu)提出復(fù)議申請(qǐng)”。在涉及重大公共利益時(shí)，各國(guó)可以規(guī)定，對(duì)于供應(yīng)商或者承包商在停頓期（公示期）結(jié)束后、在采購(gòu)合同或者框架協(xié)議生效后的一定期間內(nèi)提出的復(fù)議申請(qǐng)，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)予以接受。該條規(guī)定既體現(xiàn)了采購(gòu)政策功能的發(fā)揮，又體現(xiàn)了可持續(xù)采購(gòu)的理念。
三、《公共采購(gòu)示范法》修訂對(duì)我國(guó)的啟示
《公共采購(gòu)示范法》的修訂對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)的制度安排很有啟發(fā)作用。如，利用政府采購(gòu)制度實(shí)現(xiàn)公共政策功能?！豆膊少?gòu)示范法》第一章第20條新增了“否決異常低價(jià)提交書(shū)”，即，如果提交書(shū)的出價(jià)相對(duì)于采購(gòu)標(biāo)的異常偏低，引起了采購(gòu)實(shí)體對(duì)供應(yīng)商或承包商履約能力的懷疑，采購(gòu)實(shí)體在滿足一定條件下可以否決該提交書(shū)。此條款的增加對(duì)招投標(biāo)也是新的挑戰(zhàn)，此前絕大部分招標(biāo)的評(píng)審是以價(jià)格作為唯一的標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)格越低的供應(yīng)商或承包商被視作越符合要求，此種標(biāo)準(zhǔn)忽略了招投標(biāo)提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的職能，而僅僅把招投標(biāo)作為節(jié)省財(cái)政資金的手段。
再如，重視政府采購(gòu)制度的透明度建設(shè)。公開(kāi)透明要體現(xiàn)在政府采購(gòu)的全過(guò)程中，從前端的需求信息的發(fā)布到整個(gè)采購(gòu)過(guò)程，到采購(gòu)過(guò)程的完成以及合同的履行。
此外，利用電子化采購(gòu)提高采購(gòu)效率。大力推廣電子化采購(gòu)方式，特別是對(duì)于采購(gòu)標(biāo)的容易描述的采購(gòu)，可通過(guò)電子逆向拍賣更大程度地節(jié)約成本。
最后，建立甄別和否決“異常低價(jià)”的機(jī)制。要賦予采購(gòu)實(shí)體判斷“異常低價(jià)”的權(quán)利，當(dāng)確定供應(yīng)商因價(jià)格過(guò)低有可能不能履行合同后，可否決供應(yīng)商或者承包商的投標(biāo)，這種否決決定以及相應(yīng)的理由最好能夠公開(kāi)。（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
