歐盟“公共采購指令”體系歷經(jīng)了多次修改，沿著蜿蜒的改革路線，最終在2014年敲定了最新版本。其對“一般規(guī)則”“采購程序”“電子采購”“集中采購的技術(shù)和工具”“公開和透明度”“參與人的選擇及合同授予”等十個方面進(jìn)行了修訂，筆者在梳理過程中發(fā)現(xiàn)，這些修訂內(nèi)容對我國的政府采購?fù)瑯右蔡峁┝擞袃r值的制度參考，如，將采購規(guī)則向前延伸到采購準(zhǔn)備階段、增加采購人的裁量權(quán)、對特許經(jīng)營進(jìn)行單獨規(guī)制等等。
一、歐盟“公共采購指令”體系發(fā)展概述
2004年頒布的指令2004/18/EC（以下統(tǒng)稱《2004公共部門采購指令》）和2004/17/EC（以下統(tǒng)稱《2004公用事業(yè)采購指令》） 分別對公共部門采購活動和公用事業(yè)采購活動進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)制。但是《2004公共部門采購指令》仍舊只對工程特許經(jīng)營進(jìn)行了規(guī)制，而將服務(wù)特許經(jīng)營排除在外，《2004公用事業(yè)采購指令》則將工程特許經(jīng)營和服務(wù)特許經(jīng)營都排除在外。
2007年12月，為了提高與公共合同授予有關(guān)救濟程序的有效性，歐盟對之前頒布的救濟程序指令89/665/EEC和92/13/EEC進(jìn)行了修訂，頒布了新的救濟程序指令2007/66/EC（《2007公共采購救濟指令》）。2009年7月頒布了國防和安全領(lǐng)域的采購指令2009/81/EC（以下統(tǒng)稱《2009國防采購指令》）。
2011年12月，歐盟委員會提出了對歐盟公共采購指令進(jìn)行修訂的議案。2014年1月15日和2014年2月11日，歐盟議會和歐盟理事會分別批準(zhǔn)了這些促進(jìn)歐盟公共采購規(guī)則現(xiàn)代化的指令。2014年3月28日，《歐盟官方公報》（Official Journal of the European Union）正式公布了這些新公共采購指令體系：指令2014/23/EC（以下統(tǒng)稱《2014特許經(jīng)營指令》），指令2014/24/EC（以下統(tǒng)稱《2014公共部門采購指令》），指令2014/25/EC（以下統(tǒng)稱《2014公用事業(yè)采購指令》）。新制定的《2014特許經(jīng)營指令》已經(jīng)將公共部門和公用事業(yè)部門實施的工程特許經(jīng)營和服務(wù)特許經(jīng)營都納入了規(guī)制范圍。
二、2014年歐盟“公共采購指令”體系的修訂內(nèi)容
（一）關(guān)于“一般規(guī)則”方面的修訂
將遵守環(huán)境、社會和勞動法律方面的義務(wù)作為采購活動的基本原則之一；賦予了采購當(dāng)局可以向經(jīng)濟運營者施加保密性要求的裁量權(quán)；在規(guī)定了電子通訊的基礎(chǔ)上，《2014公共部門采購指令》也允許使用口頭通訊（首先，其允許運用口通訊；其次，其規(guī)定了運用口頭通訊的條件，即需要口頭通訊的內(nèi)容被充分地歸檔；再次，其規(guī)定了適用于口頭通訊的文件及非重要因素，并且明確了不可以適用口頭通訊的對象。最后，強調(diào)了需要特別注意對口頭通訊內(nèi)容進(jìn)行歸檔的情形）；在通訊過程中允許適用特殊的工具或設(shè)備，但是應(yīng)當(dāng)注意工具和設(shè)備的可獲得性；新增了關(guān)于“利益沖突”的規(guī)定，該規(guī)定向成員國施加了應(yīng)當(dāng)確保采購當(dāng)局采取適當(dāng)措施來阻止利益沖突的義務(wù)。
（二）關(guān)于“采購程序”方面的修訂
允許次中央采購實體在特定采購程序中運用“事先信息公告”的方式來邀請競爭；在公開性程序中可以因緊急情況而縮短接收投標(biāo)書的最短期限；在公開性程序中可以因運用電子方式遞交投標(biāo)書而縮減接收投標(biāo)書的最短期限；在限制性程序中采購當(dāng)局和被選擇的候選人之間可以共同確定具體的接收投標(biāo)書的期限；在限制性程序中可以因運用電子方式遞交投標(biāo)書而縮減接收投標(biāo)書的最短期限；在“帶談判的競爭性程序”中新增了關(guān)于確定采購標(biāo)的物與合同授予標(biāo)準(zhǔn)的要求；在“帶談判的競爭性程序”中允許采購當(dāng)局在特定條件下不進(jìn)行談判而授予合同；將“創(chuàng)新性伙伴關(guān)系”設(shè)置為采購程序之一。
（三）關(guān)于“電子采購、集中采購的技術(shù)和工具”方面的修訂
關(guān)于“動態(tài)采購系統(tǒng)”的修訂；新增關(guān)于“電子目錄”的規(guī)定；要求所有集中采購機構(gòu)所實施的所有采購程序都要運用電子方式進(jìn)行通訊；新增關(guān)于“偶然性聯(lián)合采購（Occasional Joint Procurement）”和“涉及來自不同成員國采購當(dāng)局的采購”的規(guī)定。
（四）關(guān)于“采購程序的實施”方面的修訂
新增關(guān)于“事先的市場咨詢”“候選人或投標(biāo)人的事先參與”“劃分標(biāo)段”方面的規(guī)定。
（五）關(guān)于“公開和透明度”方面的修訂
新增關(guān)于“事先的信息公告”以及“公告發(fā)布的形式和方式”方面的規(guī)定。
（六）關(guān)于“參與人的選擇及合同授予”規(guī)則方面的修訂
增加了關(guān)于“一般性原則”“排除理由”“歐洲統(tǒng)一采購文件（European Single Procurement Document）”“證明方式”“在線證書庫 (e-Certis) ”“質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)”“依賴于其他實體能力” 方面的規(guī)定。
（七）關(guān)于“合同授予”規(guī)則的修訂
明確要求合同的授予規(guī)則應(yīng)當(dāng)與合同標(biāo)的物相關(guān)；新增了關(guān)于“生命周期成本”和“異常低價投標(biāo)書”方面的規(guī)定。
（八）關(guān)于“合同履行”方面的新增規(guī)定
新增了關(guān)于“分包”“合同履行期間合同的修訂”“合同終止”方面的規(guī)定。
（九）新增“社會和其他特殊服務(wù)” 一章
《2014公共部門采購指令》和《2014公用事業(yè)采購指令》用專編針對以下兩類特殊的采購制度進(jìn)行了規(guī)制：社會服務(wù)和其他特殊服務(wù)的采購制度，以及規(guī)制設(shè)計競賽的規(guī)則。其中關(guān)于設(shè)計競賽的規(guī)則與2004公共采購指令體系的規(guī)制相比并無新增內(nèi)容，但是針對“社會服務(wù)和其他特殊服務(wù)”則制定了更為明確的和詳細(xì)的規(guī)制規(guī)則。
（十）對特許經(jīng)營進(jìn)行專門規(guī)制
設(shè)定了針對“特許經(jīng)營定義和核心特征”“特許經(jīng)營期限”“程序性保障要求”“信息不對稱問題”“特許經(jīng)營合同履行”“特許經(jīng)營合同救濟”的規(guī)制，并明確了針對“經(jīng)濟運營者集團法律形式和資格條件”“技術(shù)性和功能性需求”“授予標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)則。
三、歐盟“公共采購指令”體系修訂對我國的啟示
（一）政府采購制度設(shè)計要注重政策功能的實現(xiàn)
政府采購制度建設(shè)要重視社會責(zé)任的履行，包括遵守相關(guān)環(huán)境、社會或者勞動法律以及集體勞動合同所提及的義務(wù)以及反對貪污腐敗的原則，還應(yīng)注意，要通過與企業(yè)建立創(chuàng)新伙伴關(guān)系來促進(jìn)自主創(chuàng)新，要利用公共采購制度中標(biāo)段的拆分、合同分包等來促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展。這些都是政府采購制度設(shè)計時必須考慮的問題。
（二）將采購規(guī)則向前延伸到采購準(zhǔn)備階段
通過建立采購前的市場咨詢制度以及允許潛在投標(biāo)人在采購準(zhǔn)備階段向采購人提供建議等機制，增加采購文件編制的科學(xué)性、提高采購的成功率和采購結(jié)果的適用性。
（三）提高政府采購的透明度
公開透明是政府采購的生命線，是政府采購制度建設(shè)的重中之重，通過設(shè)立動態(tài)“實現(xiàn)信息公告”“增加分包信息公開”等方式推動政府采購制度的透明化。
（四）兼顧政府采購規(guī)則的剛性和靈活性
政府采購規(guī)則的剛性表現(xiàn)在其設(shè)定上要規(guī)范，要能夠最大化促進(jìn)公平競爭，但在面對多樣的采購情形下，過于剛性的采購規(guī)則會偏離采購設(shè)定的目標(biāo)，因此要賦予一定的采購靈活性，如，適當(dāng)增加采購人的權(quán)利。
（五）增加采購人的裁量權(quán)
政府采購的目的是滿足招標(biāo)人的需要，因此，在公開透明的背景下，適當(dāng)增加采購人的裁量權(quán)，確保采購結(jié)果及時、真實滿足招標(biāo)人的需要是十分必要的。在歐盟“公共采購指令”體系中，采購人不但可以越過資格預(yù)審直接審查標(biāo)書、調(diào)整投標(biāo)截止時間，甚至還可以在合同履行期間擁有修訂合同的權(quán)利。
（六）重視電子化采購手段的發(fā)展
政府采購電子化，特別是招投標(biāo)電子化，能夠縮短采購周期，降低采購成本，促進(jìn)政府采購效率的大幅提高。
（七）推進(jìn)政府采購制度的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)
除了采購文件標(biāo)準(zhǔn)化外，也要配合電子采購的發(fā)展，做好相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化工作，如，資格審查、電子認(rèn)證、招投標(biāo)程序等。其中，英國推行的“標(biāo)準(zhǔn)選拔問卷”值得借鑒。
（八）樹立“經(jīng)濟最有利”的制度目標(biāo)
政府采購（特別是其中的招投標(biāo)）不能簡單地以價格作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，歐盟此次修訂規(guī)則時甚至考慮是不是要廢除最低中標(biāo)價法，雖然最終沒有廢除，但其態(tài)度表明，以價格作為唯一取舍標(biāo)準(zhǔn)的做法顯然不可取，特別是，要關(guān)注招投標(biāo)采購中的全生命周期成本效益以及“異常低價”等現(xiàn)象，要設(shè)立相應(yīng)的甄別機制。
（九）規(guī)制招投標(biāo)中的分包機制
如果采購方允許采購合同分包，那么就應(yīng)該在招標(biāo)文件中注明“是否可分包”“如何分包”，相應(yīng)的，供應(yīng)商的投標(biāo)文件中也應(yīng)對如何分包、分包商的具體信息進(jìn)行詳細(xì)說明，從而通過招投標(biāo)程序確保分包能夠維護采購人的利益。
（十）對特許經(jīng)營進(jìn)行單獨規(guī)制
特許經(jīng)營雖然是公共采購的一種方式，但由于其特征與其他工程或者服務(wù)采購明顯不同，所以不能完全適應(yīng)用一般的招標(biāo)采購規(guī)則，需單獨設(shè)立規(guī)則。（姜愛華 作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）
（來源：中國政府采購報）
