■ 蔡錕
案件經(jīng)過
某年10月，經(jīng)煙臺市牟平區(qū)政府采購管理委員會辦公室批準，煙臺誠信招標咨詢有限公司（以下簡稱“誠信公司”）受煙臺市牟平區(qū)城市管理行政執(zhí)法局（以下簡稱“牟平區(qū)城管局”）委托，對窨井防護網(wǎng)采購進行公開招標，并發(fā)出《牟平區(qū)政府采購招標文件》（以下簡稱涉案招標文件）。該招標文件中規(guī)定：“產(chǎn)品適用范圍及標準規(guī)范：適用各種口徑的市政井、電力井、通訊井、自來水井、檢查井、燃氣井等各種地下井。質(zhì)量標準執(zhí)行山東省質(zhì)量監(jiān)督局備案的《Q／1621HJG001-2012》。產(chǎn)品外觀、拉力、沖擊、耐腐蝕等技術(shù)指標經(jīng)省、國家質(zhì)檢部門監(jiān)測認證，技術(shù)指標均符合Q／1621HJG001-2012標準?！?nbsp;
山東惠民金工繩網(wǎng)有限公司（以下簡稱“惠民公司”）與河北五星電力設(shè)備有限公司（以下簡稱“五星公司”）均系上述項目的投標人。其中，五星公司的投標產(chǎn)品采用的執(zhí)行標準為國家標準《GB5725-2009 安全網(wǎng)》，該標準規(guī)定其適用于建筑等高處作業(yè)場所使用，防止人員或物體墜落的安全網(wǎng)。當年11月，經(jīng)評標委員會評議，五星公司為中標人。
惠民公司不服涉案項目中標結(jié)果，認為涉案項目招標過程中存在私自變更招標文件質(zhì)量執(zhí)行標準等問題，于當年11月20日向誠信公司及牟平區(qū)城管局提出質(zhì)疑。同年11月25日，牟平區(qū)城管局對惠民公司的質(zhì)疑作出回函，稱：“在本次招標過程中五星公司采用的《安全網(wǎng)國家質(zhì)量標準》GB5725-2009已涵蓋招標文件中所要求的惠民公司制定的企業(yè)標準Q／1621HJ001-2012。招標過程中，經(jīng)全體評委審查，GB5725-2009標準滿足本次招標要求……”?；菝窆緦Υ嘶貜?fù)不服，于當年12月12日向煙臺市牟平區(qū)財政局（以下簡稱“牟平區(qū)財政局”）提出投訴，投訴事項為：“1.被投訴人五星公司的投標，其產(chǎn)品無產(chǎn)品標準、無質(zhì)檢報告、無產(chǎn)品合格證、無生產(chǎn)資格，是不合格的投標人，應(yīng)予廢標；2.評標不透明、不公正、不合法。要求被告予以調(diào)查，并給予公正滿意的結(jié)果?！?nbsp;
當年12月16日，牟平區(qū)財政局受理了惠民公司的投訴，12月24日，在調(diào)查后，牟平區(qū)財政局作出《投訴處理決定書》，認定：五星公司資格要求及產(chǎn)品質(zhì)量標準均符合招標文件要求；評審過程符合《中華人民共和國政府采購法》及招標文件，投訴人投訴無效，根據(jù)政府采購質(zhì)疑投訴的相關(guān)辦法，駁回了惠民公司的投訴。
惠民公司不服該投訴處理決定，向法院提起行政訴訟。
法院觀點
本案中，一審法院與二審法院的意見相左。
一審法院認為，財政部門認為有必要時，可以進行調(diào)查取證，也可以組織投訴人和被投訴人當面進行質(zhì)證。本案中，惠民公司認為本次政府采購活動的中標結(jié)果損害了自己的合法權(quán)益，在向采購人、采購代理機構(gòu)提出質(zhì)疑后，因?qū)ο虿少徣恕⒉少彺頇C構(gòu)的質(zhì)疑答復(fù)不滿意而提出投訴。牟平區(qū)財政局在法定期限內(nèi)受理后，依法定程序向相關(guān)部門即牟平區(qū)城管局、誠信公司及五星公司送達了投訴書副本，并要求三單位履行說明、提交相關(guān)證據(jù)、依據(jù)等義務(wù)。在三單位分別作出說明并提交證據(jù)后，牟平區(qū)財政局對政府采購備案資料進行了書面審查，并對評標評委進行了調(diào)查，并以評標委員會全體人員的統(tǒng)一回復(fù)作為依據(jù)。牟平區(qū)財政局根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出的《投訴處理決定書》，事實根據(jù)清楚，法律依據(jù)明確、證據(jù)確實充分、程序合法。
據(jù)此，一審法院以證據(jù)不足為由，駁回了惠民公司的訴訟請求。
二審法院則明顯不同意一審法院意見。
二審法院認為，牟平區(qū)財政局應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定，認真履行監(jiān)督檢查職責(zé)，對評標委員會的評審情況進行認真的監(jiān)督檢查。但是，牟平區(qū)財政局卻辯稱其于當年12月23日對招標過程中是否存在私自變更招標文件質(zhì)量執(zhí)行標準問題，向評標委員會委員詢問是否存在上述問題，以評標委員會全體人員的統(tǒng)一回復(fù)作為依據(jù)，明顯依據(jù)不足。牟平區(qū)財政局以評審委員獨立評標，承擔評標責(zé)任為由，回避其對惠民公司投訴事項的監(jiān)督檢查責(zé)任，無法律依據(jù)。同時，招標文件規(guī)定中標產(chǎn)品應(yīng)符合企業(yè)標準Q／1621HJ001-2012，根據(jù)原《標準化法》的相關(guān)規(guī)定，國家標準和企業(yè)標準概念明顯不同，牟平區(qū)城管局對惠民公司的回復(fù)稱“GB5725-2009已涵蓋招標文件中所要求的惠民公司制定的企業(yè)標準Q／1621HJ001-2012”，其應(yīng)舉出充分依據(jù)予以證實，其雖對惠民公司的投訴向牟平區(qū)財政局作出了書面陳述，但對此并未提交充分事實依據(jù)和有效證據(jù)證實；在此情況下，牟平區(qū)財政局應(yīng)當履行必要的調(diào)查職責(zé)?，F(xiàn)牟平區(qū)財政局對牟平區(qū)城管局的前述回復(fù)并不能向法院提供充分有效的證據(jù)加以證明，說明牟平區(qū)財政局并未盡到調(diào)查職責(zé)。
據(jù)此，二審法院認為一審判決認定事實不清，牟平區(qū)財政局未查明具體事實，作出的投訴處理決定依據(jù)不足，明顯不當，判決撤銷了一審判決并要求牟平區(qū)財政局限期重新作出投訴處理決定。
焦點分析
本案的爭議焦點在于，對于供應(yīng)商提出之“涉案項目存在私自變更招標文件質(zhì)量執(zhí)行標準等問題，評標過程不透明、不公正、不合法”的投訴事項，作為政府采購監(jiān)管部門的牟平區(qū)財政局，僅依據(jù)評標委員會全體人員的統(tǒng)一回復(fù)即確認該投訴事項不成立，是否回避了對評標委員會評標過程的監(jiān)管，是否屬于未依法認真履行調(diào)查職責(zé)？對此，一審法院認為，牟平區(qū)財政局對涉案項目的政府采購備案資料進行了書面審查，并對評標評委進行了調(diào)查，已充分履行了調(diào)查職責(zé)。但二審法院卻持相反觀點，其認為評標委員會專家的整體意見不能替代調(diào)查取證的過程，亦不能取代相關(guān)證據(jù)材料，財政部門僅以專家意見判定投訴事項是否成立，屬于對法定監(jiān)管職權(quán)的放棄，構(gòu)成怠于履行調(diào)查職責(zé)，由此作出的投訴處理決定事實依據(jù)明顯不足，應(yīng)予撤銷。
一直以來，政府采購的監(jiān)管對象重點集中于采購人以及供應(yīng)商，而對在每個政府采購項目中都會出現(xiàn)且對中標結(jié)果具有實質(zhì)影響力的評標委員會，卻常常忽略。也因此，評標委員會的評標過程如何才算合法依規(guī)、財政部門對這一評標過程應(yīng)否監(jiān)管、如監(jiān)管的話應(yīng)如何監(jiān)管以及監(jiān)管到何種程度等問題到目前還存在一定的爭論。本案的出現(xiàn)，恰好可以幫助我們一一解答這些疑問。
首先，應(yīng)予確認的是，政府采購項目中，評標委員會的評審過程和評審結(jié)果均依法屬于財政部門的監(jiān)管范圍。雖然，根據(jù)《實施條例》第四十一條的規(guī)定，評標委員會成員應(yīng)當按照客觀、公正、審慎的原則，根據(jù)采購文件規(guī)定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審，并應(yīng)當對自己的評審意見承擔法律責(zé)任。但是，這里的“獨立評審”指向的是，評標委員會委員應(yīng)秉持客觀中立的原則，不受外界干擾而純粹以自身的專業(yè)能力和認知水平開展評審工作，并非指評標委員會成員享有脫離財政部門監(jiān)管的法外權(quán)力。而前述規(guī)定中“獨立承擔法律責(zé)任”的表述以及《實施條例》第七十五條的規(guī)定，恰恰可以印證，評標委員會成員在未依法獨立評審時，將面臨財政部門的監(jiān)管和處罰。此外，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第五十二條明確，政府采購活動中可以被質(zhì)疑投訴的對象為“采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果”，而評標委員會的評審過程屬于采購過程中的一個環(huán)節(jié)，評標委員會的評審結(jié)果則一般即為中標、成交結(jié)果，因此，財政部門對評標委員會評審的監(jiān)管可作為直接的法律依據(jù)。
其次，應(yīng)予以注意的是，財政部門在對評標委員會之評審進行監(jiān)管時應(yīng)全面履行調(diào)查職責(zé)，作出的相關(guān)認定應(yīng)嚴格依托于客觀證據(jù)。筆者認為，財政部門應(yīng)全面履行監(jiān)管職責(zé)，搜集證據(jù)材料，但來源要合法合規(guī)。此時，若證據(jù)構(gòu)成《中華人民共和國行政訴訟法》第四十三條第三款規(guī)定的“以非法手段取得的證據(jù)”，或者屬于《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十七條規(guī)定的“不能作為定案依據(jù)的證據(jù)”，則不能據(jù)此作出認定。具體到本案而言，惠民公司關(guān)于涉案項目“評審過程不透明、不公正”的投訴，直接指向的就是評標委員會的評審過程涉嫌違法，而在此情況下，牟平區(qū)財政局卻忽視中標產(chǎn)品執(zhí)行標準與招標文件要求不符的事實，僅向被投訴事項的行為主體即評標委員會發(fā)函詢問其是否存在違法，并在得到回復(fù)稱不存在違法的情況下，認定投訴事項不成立，其證據(jù)之間明顯無法相互印證且存在矛盾。牟平區(qū)財政局所謂的“向評標委員會調(diào)查”，實質(zhì)是將違法行為認定的權(quán)力移轉(zhuǎn)給了涉嫌違法的主體，使得涉案項目評標委員會事實上既做“運動員”又做“裁判員”，由此導(dǎo)致投訴處理決定被二審法院判決撤銷實屬必然。
再其次，應(yīng)予以思考的是，關(guān)于評標委員會的評審是否依法合規(guī)，當前在判斷標準上仍然有不清晰不具體的問題，需要結(jié)合個案情況區(qū)分對待，并且有待于相關(guān)法律規(guī)定的進一步完善。目前，雖然《實施條例》在第四十一條規(guī)定了評標委員會的評審要求，即評標委員會應(yīng)當依據(jù)采購文件確定的評審程序、評審方法和評審標準進行評標，以及在第三十四條第四款規(guī)定了綜合評分法時的評審標準要求，即評審標準中的分值設(shè)置應(yīng)當與評審因素的量化指標相對應(yīng)。同時，財政部在《財政部關(guān)于加強政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知》（財庫[2007]2號）第四部分中亦要求，“采用綜合評分法的，應(yīng)當根據(jù)采購項目情況，在招標文件中明確合理設(shè)置各項評審因素及其分值，并明確具體評分標準?！比欢?，上述這些規(guī)定本身仍過于原則化，并未對“什么才算是依法合規(guī)的評審標準”及“評審標準自身不明確時評標委員會應(yīng)如何執(zhí)行”等問題作出細化規(guī)定。因此，實務(wù)中，若是客觀項目的評分，如供應(yīng)商是否具有某項資格證書，尚且可以找尋客觀的評判標準。若是主觀項目的評分，如供應(yīng)商撰寫的項目方案是好還是一般或是差，則因為個人主觀理解的差異，著實難以確定評標委員會的判斷是對是錯。此種情況下，如想對評標委員會的評審實施更為有效的監(jiān)管，除了在立法上需要進一步細化并完善“評審標準”的概念及包含要素外，還需要財政部門具備更為豐富的執(zhí)法經(jīng)驗以及更為細致的調(diào)查手段。
最后，應(yīng)予以重視的是，如評標委員會的評審違法違規(guī)，則財政部門在對涉案項目作出是否廢標的處理時，對評標委員會成員的懲處也不應(yīng)缺位。雖然，評標委員會常在政府采購監(jiān)管中作為一個集合概念使用，但是，從法律性質(zhì)上，評標委員會的個體成員才是實際的權(quán)利義務(wù)主體，也才具有承擔法律責(zé)任的行為能力。因此，對財政部門而言，在評標委員會違法評標時，對涉案項目作出處理以及對評標委員會中具體違法的成員予以處罰，屬于相互獨立的監(jiān)管形式，亦具有不同的監(jiān)管意義。前者是對違法狀態(tài)的糾正，目的在于恢復(fù)并引導(dǎo)涉案項目回歸公平公開公正的采購狀態(tài)，后者則是對違法行為的懲戒，教育并警示違法主體及社會公眾以杜絕再犯。但是，在當前實務(wù)中，財政部門往往重視前者而及時以廢標等方式糾正違法行為，卻常常因各種緣由忽視后者，導(dǎo)致部分評標委員會成員目無法規(guī)，使得違法評審侵害政府采購制度的案件不時出現(xiàn)。據(jù)此，為確保評審制度的公正性與有效性，建議當財政部門經(jīng)審查，認為評標委員會未依法評標影響采購公正及采購結(jié)果，而依據(jù)《政府采購法》第三十六條的規(guī)定對涉案項目作出廢標處理的，也應(yīng)同時對違法評審的評標委員會成員按照《政府采購法實施條例》第七十五條的規(guī)定，作出相應(yīng)的處罰及懲戒。 （蔡錕）
（來源：中國政府采購報）
