根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》解釋，“備案是指向主管機關(guān)報告事由，存檔以備查考”。從備案本義來講，備案是一種行為或制度，備案的結(jié)果不會對需要備案的事項產(chǎn)生實質(zhì)影響。但是在政府采購備案管理中本應(yīng)很正常的事，卻在實踐中出現(xiàn)不少不應(yīng)有的變向。
■ 李坤
政府采購備案管理是《政府采購法》等法律、法規(guī)賦予各級政府采購監(jiān)督管理部門的一項重要監(jiān)督職能?？墒菑挠嘘P(guān)方面調(diào)查的情況看，備案制度空白、備案內(nèi)容不明確、不一致等問題依然突出，實踐中，由于很多地方?jīng)]有出臺相關(guān)的管理制度和工作流程，對備案項目、范圍、資金性質(zhì)、相應(yīng)程序均未有規(guī)定和規(guī)范，造成各地備案管理各出一轍，備案時間不一，有的采購項目事前備案，有的事后備案；備案內(nèi)容不一，備案程序不一，甚至出現(xiàn)采購單位備案難，取得備案號難，備案手續(xù)證明不規(guī)范，在相當(dāng)多的地區(qū)依然存在，不利于政府采購制度的實施和管理，使一些違規(guī)采購行為得不到及時的控制和制止，同時因為上述和其他各種原因使監(jiān)管部門對備案管理在實際中出現(xiàn)變向，嚴(yán)重削弱了政府采購監(jiān)督管理部門的監(jiān)督作用。
一、防止備案制變向變成審批制
實踐中，通常做法一般是以統(tǒng)一制式的采購計劃申請表形式替代采購實施計劃，有的是紙質(zhì)版本的，有的是電子版本的，有的是直接融入財政資金撥付系統(tǒng)，其中包括采購預(yù)算、采購項目、采購組織形式和采購方式等內(nèi)容。另外，備案時間基本上是要求采購人進(jìn)行事前備案。這造成了采購項目實施時，不管采購人選擇公開招標(biāo)還是其他非公開招標(biāo)的采購方式，都應(yīng)首先填報采購實施計劃報財政部門備案。而對于事前備案程序，在當(dāng)前絕大多數(shù)監(jiān)管部門，包括財政部門，業(yè)務(wù)流程其實和審核程序并無區(qū)別，同樣需要層層把關(guān)，使得這種事前備案制度已演變?yōu)橐环N以備案名義進(jìn)行的審查。
《政府采購法實施條例》第二十九條的釋義解讀中提到“《政府采購法實施條例》明確了對政府采購實施計劃實行備案制，而不是審批制”。現(xiàn)實中很少地方出臺備案管理制度或管理辦法與操作，因為沒有相應(yīng)的制度規(guī)定而促使備案逐慚演變?yōu)閷徟Ｒ虼?，無論是項目實行事前或事后備案制，備案程序和時間應(yīng)該是即時的。并且對于備案內(nèi)容，只需實行形式審查，不需要對其合理合法性進(jìn)行實質(zhì)性審查，并同時出具現(xiàn)場備案的相關(guān)規(guī)范手續(xù)和備案編號。
二、防止備案制變向變成一切簡化制
因為很多地方?jīng)]有相應(yīng)備案制度，對于項目備案時間、備案內(nèi)容、備案操作與手續(xù)均按各自想法運作，全省甚至全地區(qū)也無統(tǒng)一規(guī)定，經(jīng)走訪,有的地方管理規(guī)范，實行電子備案并拓展接口可與外部對接，有的地方實行臺帳管理，但是有的地方就是給個號，既無規(guī)定又無手續(xù)，既無程序又無蓋章確認(rèn)等等現(xiàn)象，認(rèn)為備案制不是審批制，就是走個程序，給個備案號就行了，其他一概不管，打著“放管服”的名義，逐步變成簡化制。
政府采購備案制管理是為了方便采購單位實行采購活動的管理制度，實行備案管理后大部分政府采購活動由采購單位自行備案后即可執(zhí)行。但備案管理不意味著備而不管，備案管理下的政府采購活動仍需嚴(yán)格按照政府采購相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行。因此各采購單位和監(jiān)管部門應(yīng)高度重視，加強內(nèi)部管理，指定專人負(fù)責(zé)政府采購工作和備案管理工作，認(rèn)真學(xué)習(xí)政府采購相關(guān)業(yè)務(wù)知識，熟練掌握政府采購業(yè)務(wù)流程，強化主體責(zé)任，防止政府采購備案管理備而不管。
三、防止備案制變向變成推卸監(jiān)督責(zé)任的擋箭牌
隨著政府采購代理機構(gòu)由過去的審批改變?yōu)閭浒负?，特別是代理政府采購業(yè)務(wù)進(jìn)入的門檻更加放寬，加上一些代理機構(gòu)對政府采購業(yè)務(wù)不熟悉，不專業(yè),在代理業(yè)務(wù)后出現(xiàn)質(zhì)疑、投訴比較多，而有的供應(yīng)商因為不熟悉政府采購政策，在報名等環(huán)節(jié)和受點委屈或代理機構(gòu)因解釋不到位，不是去走法規(guī)規(guī)定的程序質(zhì)疑，而是四處找人或直接投訴，而監(jiān)管部門卻存在認(rèn)為備案就代表已經(jīng)接受管理，不備案說明不知道，監(jiān)察部門和領(lǐng)導(dǎo)追問時答復(fù)是沒有備案，從而變成推卸管理監(jiān)督責(zé)任的擋箭牌，造成監(jiān)管部門不愿意為其備案。
對此，第一采購單位應(yīng)科學(xué)合理確定采購需求，做好本單位和下屬單位的政府采購預(yù)算和采購計劃編制報備工作，實行專人負(fù)責(zé)內(nèi)部政府采購備案、依法組織開展采購活動和答復(fù)供應(yīng)商質(zhì)疑，配合財政部門處理供應(yīng)商投訴；第二財政監(jiān)管部門要建立和健全政府采購備案管理制度和辦法，規(guī)范備案操作程序和手續(xù)，依法加強對政府采購招標(biāo)投標(biāo)活動的動態(tài)監(jiān)督，依法受理政府采購?fù)对V，加大對采購單位、代理機構(gòu)、評審專家監(jiān)督檢查，強化政府采購備案管理、績效評價和責(zé)任追究；第三監(jiān)察、審計部門要依據(jù)各自職責(zé)對政府采購活動實施監(jiān)督監(jiān)察，如發(fā)現(xiàn)采購當(dāng)事人有違法行為的，依照各自職責(zé)及時處理。
四、防止備案制變向變成加重采購手續(xù)和成本的法碼
實踐中由于備案內(nèi)容不一，備案程序不一，出現(xiàn)采購單位、代理機構(gòu)備案難，取得備案號難，備案手續(xù)證明不規(guī)范，有的監(jiān)管部門先給臨時號，采購?fù)戤吔桓秱浒纲Y料時再給正式備案表和號，備案內(nèi)容不明確和程序不一致使采購單位和代理機構(gòu)不知所措，一項備案多次跑腿還無法明白怎么備案，甚至有的代理機構(gòu)不管是不是備案時需要的，反正把所有的采購文件全部裝訂成冊一并移交，備案移交時卻又無手續(xù)和證明，更有甚者的監(jiān)管部門、公共資源交易平臺在調(diào)閱檔案和保存時又以代理機構(gòu)未備案而索取備案資料的等等一些問題和矛盾，加大采購備案手續(xù)和加重備案成本的法碼，使政府采購監(jiān)管備案管理和公共交易平臺工作偏離正常。
政府采購備案管理涉及政府采購活動的方方面面，不僅涉及到公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價采購等所有采購方式，還涉及到采購人、集中采購代理機構(gòu)、經(jīng)財政部門登記備案的政府采購社會代理機構(gòu)，以及行政事業(yè)單位的主管部門等。
因此筆者認(rèn)為，從辦理具體備案的單位上講。實施政府集中采購項目的，由政府集中采購機構(gòu)向同級政府采購監(jiān)督管理部門辦理備案手續(xù);實施部門集中采購項目的，由實施集中采購的主管部門統(tǒng)一向同級政府采購監(jiān)督管理部門辦理備案手續(xù);實施分散政府采購項目的，屬于單位自行組織采購的，則由采購單位直接向同級政府采購監(jiān)督管理部門申請備案手續(xù);屬于委托代理采購的，由接受委托的政府采購代理機構(gòu)或政府采購社會代理機構(gòu)向同級財政部門辦理備案手續(xù)。
從備案的文件材料看包括以下資料：①采購資料：包括采購活動記錄、委托采購協(xié)議書、采購信息公告；②采購文件(招標(biāo)文件、談判文件、詢價文件);③評審文件及相關(guān)資料，包括評審報告、中標(biāo)（成交）公告、中標(biāo)(成交)供應(yīng)商的投標(biāo)(報價)文件，評審記錄；④采購合同。包括分包合同、變更合同;⑤法律法規(guī)規(guī)定的其他文件材料。
從備案程序上講，辦理備案手續(xù)時應(yīng)遵循以下程序：①申請備案單位填寫《備案登記表》一式2份，連同應(yīng)備案的文件材料報送到同級政府采購監(jiān)督管理部門。②政府采購監(jiān)督管理部門在收到申請備案單位報送的《備案登記表》及相關(guān)備案采購文件材料后，經(jīng)初審認(rèn)為其申報備案材料齊全的，應(yīng)當(dāng)場予以受理。③政府采購監(jiān)督管理部門，對認(rèn)定合符要求的《備案登記表》和相關(guān)備案文件材料，應(yīng)加蓋“政府采購備案登記專用章”，并統(tǒng)一編號登記以備查。（作者單位：湖北省棗陽市財政局）
（來源：中國政府采購網(wǎng)）
