■ 沈德能 裴顏
案情回放
2019年6月20日，某采購代理機(jī)構(gòu)代理的專用設(shè)備采購項(xiàng)目經(jīng)過評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審發(fā)布了中標(biāo)結(jié)果公告。之后，未中標(biāo)供應(yīng)商A對(duì)該項(xiàng)目的中標(biāo)結(jié)果提出質(zhì)疑，在遞交的質(zhì)疑函中授權(quán)委托了D作為代理人辦理質(zhì)疑事項(xiàng)，并出具了相應(yīng)的授權(quán)委托書。第二天，未中標(biāo)供應(yīng)商B也對(duì)該項(xiàng)目的中標(biāo)結(jié)果提出質(zhì)疑，B的質(zhì)疑函同樣附上了授權(quán)D作為代理人提出質(zhì)疑的授權(quán)函。
該項(xiàng)目的采購代理機(jī)構(gòu)收到這兩份質(zhì)疑函和授權(quán)委托書后，比較了兩家供應(yīng)商投標(biāo)文件當(dāng)中的授權(quán)委托書，發(fā)現(xiàn)投標(biāo)文件中的被授權(quán)人與質(zhì)疑函的被授權(quán)人不一致（即不是D）。經(jīng)審查質(zhì)疑函的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)A供應(yīng)商的質(zhì)疑事實(shí)和理由與B供應(yīng)商的質(zhì)疑事實(shí)和理由都不同。就該項(xiàng)目中供應(yīng)商A、B在同一項(xiàng)目中委托D提出質(zhì)疑是否合法合理，在某采購代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部存在不同看法。第一種看法是，雖然A、B供應(yīng)商在同一項(xiàng)目中同時(shí)委托D，但兩家供應(yīng)商質(zhì)疑的事實(shí)和理由不同，相互之間并沒有影響，而且相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章也沒有明確禁止兩家供應(yīng)商委托同一人提出質(zhì)疑，所以應(yīng)當(dāng)接受A、B供應(yīng)商的授權(quán)委托書。第二種看法是，A、B兩家供應(yīng)商在同一采購項(xiàng)目中是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，存在利益沖突，A供應(yīng)商通過質(zhì)疑來維護(hù)自己的權(quán)益有可能損害B供應(yīng)商的利益，因此不能接受兩家供應(yīng)商在同一項(xiàng)目中委托同一個(gè)人提出的質(zhì)疑。第三種看法是，A、B供應(yīng)商可能是在不知情的情況下同時(shí)委托了D，所以先要進(jìn)一步調(diào)查清楚相關(guān)情況再做決定，或者告知有A、B供應(yīng)商情況后由他們自己做出選擇。
問題引出
問題一：同一項(xiàng)目下的兩家供應(yīng)商委托同一人提出質(zhì)疑，該做法是否可行？
問題二：采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)收到供應(yīng)商的這兩份質(zhì)疑函時(shí)，該如何處理？
案例探析
針對(duì)第一個(gè)問題，尚且缺乏明確的法律法規(guī)規(guī)定。
《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）第十二條第二款規(guī)定，“供應(yīng)商為自然人的，應(yīng)當(dāng)由本人簽字；供應(yīng)商為法人或者其他組織的，應(yīng)當(dāng)由法定代表人、主要負(fù)責(zé)人，或者其授權(quán)代表簽字或蓋章，并加蓋公章?！贝丝铌P(guān)于授權(quán)代表的規(guī)定并沒有明確要求同一項(xiàng)目的兩家供應(yīng)商不能委托同一人對(duì)相同項(xiàng)目提出質(zhì)疑。但在實(shí)踐中，通常都是一個(gè)供應(yīng)商委托一個(gè)授權(quán)代表提出質(zhì)疑，鮮有兩家供應(yīng)商同時(shí)委托同一人作為授權(quán)代表的。
依據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第三十七條第（二）項(xiàng)之規(guī)定，不同投標(biāo)人委托同一單位或者個(gè)人辦理投標(biāo)事宜的，視為投標(biāo)人串通投標(biāo)，其投標(biāo)無效。但是該法條所規(guī)定的串通投標(biāo)是指在投標(biāo)過程中，不包括投標(biāo)結(jié)束后提出的質(zhì)疑。因此又不能以不同投標(biāo)人委托同一單位或者個(gè)人辦理質(zhì)疑事項(xiàng)，而認(rèn)定供應(yīng)商串通投標(biāo)，進(jìn)而據(jù)此認(rèn)為兩家供應(yīng)商委托同一人對(duì)相同項(xiàng)目的中標(biāo)結(jié)果提出質(zhì)疑的行為違反了這一條規(guī)定。
其次，從利益沖突角度來看，正常情況下，不同投標(biāo)人，不同供應(yīng)商之間在同一個(gè)采購項(xiàng)目中有各自的利益，存在一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，一般不會(huì)委托同一個(gè)人提出質(zhì)疑，因?yàn)橥粋€(gè)人不可能同時(shí)維護(hù)有利益沖突的雙方的權(quán)益。政府采購質(zhì)疑是供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)結(jié)果損害自己權(quán)益而進(jìn)行維權(quán)的法定程序，一家供應(yīng)商以質(zhì)疑的方式來維護(hù)自己的權(quán)利，這有可能損害另外一家供應(yīng)商的利益。因此，從政府采購供應(yīng)商之間競(jìng)爭(zhēng)和利益沖突的基本原理來分析，同一項(xiàng)目下的兩家供應(yīng)商不應(yīng)當(dāng)委托同一人來提出質(zhì)疑。
最后，雖然A、B供應(yīng)商提出質(zhì)疑的事實(shí)和理由不同，但質(zhì)疑事項(xiàng)是相同的，都是對(duì)該項(xiàng)目的中標(biāo)結(jié)果提出質(zhì)疑。由于該項(xiàng)目只有一個(gè)中標(biāo)人，兩家供應(yīng)商對(duì)中標(biāo)結(jié)果提出質(zhì)疑，它們的利益是有沖突的，并不因?yàn)橘|(zhì)疑事實(shí)和理由的不同而有所改變。據(jù)此，同一項(xiàng)目下的兩家供應(yīng)商也不應(yīng)當(dāng)委托同一人來提出質(zhì)疑。
針對(duì)第二個(gè)問題，采購人或采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步查明兩家供應(yīng)商是否存在串通投標(biāo)行為。
如前所述，依據(jù)財(cái)政部87號(hào)令第三十七條第（二）項(xiàng)之規(guī)定，不同投標(biāo)人委托同一單位或者個(gè)人辦理投標(biāo)事宜的，視為投標(biāo)人串通投標(biāo)，其投標(biāo)無效。雖然不能依據(jù)兩家供應(yīng)商委托同一人提出質(zhì)疑的事實(shí)而直接認(rèn)定它們串通投標(biāo)，但如此鮮見的情形，其中串通投標(biāo)的可能性非常大，這可以作為發(fā)現(xiàn)串通投標(biāo)的一個(gè)線索。
在招標(biāo)投標(biāo)過程中，投標(biāo)人相互串通的情況時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了招標(biāo)人和其他投標(biāo)人的利益。值得注意的是，在采購實(shí)踐中的串通投標(biāo)行為未必都能被發(fā)現(xiàn)，當(dāng)“同一項(xiàng)目中兩家供應(yīng)商委托同一人提出質(zhì)疑”時(shí)，串通投標(biāo)的嫌疑已經(jīng)很明顯了，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)要警覺，重點(diǎn)注意以下三方面內(nèi)容。一是看這兩家供應(yīng)商與投標(biāo)委托函的投標(biāo)代表的關(guān)系，投標(biāo)代表是否屬于其中一家供應(yīng)商的工作人員。如果是，則存在不同的投標(biāo)人委托同一單位辦理投標(biāo)事宜的視為串通投標(biāo)的情形。二是看這兩家供應(yīng)商的投標(biāo)文件是否雷同，是否存在視為串通投標(biāo)的其他情形。三是在電子采購系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析下，查看兩家供應(yīng)商的投標(biāo)文件機(jī)器碼或者上傳的IP地址是否相同，從而以此認(rèn)定兩家供應(yīng)商存在串通投標(biāo)或者視為串通投標(biāo)的行為。筆者在這里需要明確的是，只有監(jiān)管部門才能啟動(dòng)串通投標(biāo)查處程序，采購人和代理機(jī)構(gòu)僅能在職責(zé)范圍內(nèi)多加防范。
此外，理論上確實(shí)有可能存在A、B供應(yīng)商互不知情而同時(shí)委托D的情況，但這一概率微乎其微。如果A、B供應(yīng)商確實(shí)相互沒有聯(lián)系，但作為共同的被委托人D是清楚的，常理下，D接受了A供應(yīng)商的委托后，在接受B供應(yīng)商委托時(shí)，會(huì)告知已經(jīng)接受同一個(gè)項(xiàng)目A供應(yīng)商的委托，就不會(huì)出現(xiàn)同時(shí)接受兩家供應(yīng)商委托的情形。在采購實(shí)踐當(dāng)中，最大的可能就是A、B供應(yīng)商相互知情，提前串通好，以為法律沒有禁止規(guī)定，抱著僥幸心理，就聯(lián)合起來質(zhì)疑，想以此對(duì)采購人和采購代理機(jī)構(gòu)施加影響，提高質(zhì)疑成功的幾率。
通過本文的分析可以看出，當(dāng)實(shí)踐中出現(xiàn)同一項(xiàng)目中兩家供應(yīng)商委托同一個(gè)人提出質(zhì)疑的情況時(shí)，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)87號(hào)令，結(jié)合案件具體情況，注意查看是否有串通投標(biāo)行為；或者將相關(guān)情況報(bào)告給財(cái)政部門，由財(cái)政部門啟動(dòng)監(jiān)督檢查程序進(jìn)行查處。采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)對(duì)此視而不見。
法律鏈接
《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）
第十二條供應(yīng)商提出質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)提交質(zhì)疑函和必要的證明材料。質(zhì)疑函應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：
（一）供應(yīng)商的姓名或者名稱、地址、郵編、聯(lián)系人及聯(lián)系電話；
（二）質(zhì)疑項(xiàng)目的名稱、編號(hào)；
（三）具體、明確的質(zhì)疑事項(xiàng)和與質(zhì)疑事項(xiàng)相關(guān)的請(qǐng)求；
（四）事實(shí)依據(jù)；
（五）必要的法律依據(jù)；
（六）提出質(zhì)疑的日期。
供應(yīng)商為自然人的，應(yīng)當(dāng)由本人簽字；供應(yīng)商為法人或者其他組織的，應(yīng)當(dāng)由法定代表人、主要負(fù)責(zé)人，或者其授權(quán)代表簽字或者蓋章，并加蓋公章。
《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）
第三十七條有下列情形之一的，視為投標(biāo)人串通投標(biāo)，其投標(biāo)無效：
（一）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制；
（二）不同投標(biāo)人委托同一單位或者個(gè)人辦理投標(biāo)事宜；
（三）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件載明的項(xiàng)目管理成員或者聯(lián)系人員為同一人；
（四）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異；
（五）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝；
（六）不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金從同一單位或者個(gè)人的賬戶轉(zhuǎn)出。
（來源：中國(guó)政府采購報(bào)）
