■ 李剛
采購需求是政府采購源頭管理的核心內(nèi)容，是執(zhí)行政府采購預(yù)算、發(fā)揮采購政策功能、落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)交易規(guī)則的重要抓手，在采購活動(dòng)整體流程中具有承上啟下的重要作用。對(duì)此，筆者試從采購需求的內(nèi)涵及實(shí)操要求、采購需求的形成等方面進(jìn)行分析，與各界同仁分享一下個(gè)人的理解和意見。
采購需求的內(nèi)涵及實(shí)操要求
采購需求是為政府部門提供必要的消費(fèi)品或圍繞貫徹特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策而制定的，通過政府采購制度，把不關(guān)聯(lián)、碎片式的采購需求整合成國家執(zhí)政戰(zhàn)略和意志，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理和發(fā)展目標(biāo)。采購需求是項(xiàng)目目標(biāo)在采購活動(dòng)中的具體化，是采購活動(dòng)的核心，具有較強(qiáng)的政策性、公共性和導(dǎo)向性。政府采購過程就是將采購需求轉(zhuǎn)化為合同、轉(zhuǎn)化為公共福利的過程。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里，政府采購需求因不以盈利為目的的特性，彰顯了公共利益、政策功能、分配正義和實(shí)質(zhì)公平的深刻內(nèi)涵。
政府采購不是為賣而買，政府采購合同價(jià)格形成的設(shè)計(jì)模型是以公開透明的采購預(yù)算及采購需求為基礎(chǔ)，并通過法定的采購方式和組織程序?qū)崿F(xiàn)。因此，公開、公平、公正、誠實(shí)守信是基本前提，其中公平競(jìng)爭(zhēng)是政府采購制度的基石。政府采購需求正是公平競(jìng)爭(zhēng)最直接的載體，傳導(dǎo)著結(jié)果的走向。
然而，現(xiàn)行政府采購制度體系在立法上并未強(qiáng)調(diào)突出政府采購合同的特殊性，預(yù)算管理也存在兩頭虛，中間實(shí)的情況，采購需求的不確定性，影響了公平競(jìng)爭(zhēng)，制約了制度體系運(yùn)行的效果。在節(jié)支和反腐的社會(huì)大背景下，制度的重點(diǎn)還停留在規(guī)范采購行為、節(jié)約資金、防范腐敗等較低層面程序性的制約，未起到調(diào)整總量平衡、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、參與國際競(jìng)爭(zhēng)等高層次的作用。可是，政府采購制度的核心，不僅是節(jié)約財(cái)政支出和預(yù)防腐敗，規(guī)范公共機(jī)關(guān)采購行為的管理制度，同時(shí)也是宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的政策工具。
目前，隨著政府執(zhí)政理念的改變，政府由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。構(gòu)建績(jī)效型政府，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)花錢必有效，無效必?fù)?dān)責(zé)，這成為政府采購制度深化改革的當(dāng)務(wù)之急，制度由程序?qū)蛳蚪Y(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。結(jié)果導(dǎo)向是績(jī)效管理理論中的基本概念和核心思想之一，強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和客戶滿意度。那么，隨著政策導(dǎo)向性的轉(zhuǎn)變，必然把采購需求推向更關(guān)鍵、更核心的監(jiān)管重點(diǎn)。因?yàn)椤拔镉兴怠弊钪苯印⒆钪庇^、最容易考量的是采購需求，結(jié)果導(dǎo)向的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是采購需求管理和績(jī)效考核管理。
因此，無論是當(dāng)前還是未來，每位政府采購從業(yè)者都應(yīng)深刻理解采購需求的真實(shí)內(nèi)涵和重要意義，自覺維護(hù)制度要求，助力政府采購制度不斷完善，從我做起，盡職盡力做好采購需求的每項(xiàng)相關(guān)工作。
一方面，要厘清職責(zé)。依據(jù)《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第六條、第十一條、第十三條，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第十條以及《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見》等相關(guān)規(guī)定，財(cái)政部門、采購人、采購代理機(jī)構(gòu)都有同采購需求相關(guān)的職責(zé)。
財(cái)政部門：應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)。
采購人：在政府采購活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，公正廉潔，誠實(shí)守信，執(zhí)行政府采購政策，建立政府采購內(nèi)部管理制度，厲行節(jié)約，科學(xué)合理確定采購需求；采購人應(yīng)當(dāng)對(duì)采購標(biāo)的的市場(chǎng)技術(shù)或者服務(wù)水平、供應(yīng)、價(jià)格等情況進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)、合理地確定采購需求，進(jìn)行價(jià)格測(cè)算。采購人負(fù)責(zé)組織確定本單位采購項(xiàng)目的采購需求。采購人委托采購代理機(jī)構(gòu)編制采購需求的，應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)開始前對(duì)采購需求進(jìn)行書面確認(rèn)。
采購代理機(jī)構(gòu)：應(yīng)當(dāng)提高確定采購需求、編制招標(biāo)文件、談判文件、詢價(jià)通知書，擬訂合同文本和優(yōu)化采購程序的專業(yè)化服務(wù)水平。
另一方面，要確保采購需求的合法合規(guī)。采購需求必須合規(guī)、完整、明確。采購需求通常包括采購項(xiàng)目基本信息、功能性需求、政策性需求和其他要求，側(cè)重于技術(shù)、服務(wù)、安全等方面。87號(hào)令第十一條的規(guī)定進(jìn)一步對(duì)采購需求所包含的具體內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范，要求采購需求應(yīng)當(dāng)包括以下7項(xiàng)基本信息：需要實(shí)現(xiàn)的功能或目標(biāo)、政策功能要求；執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范；滿足項(xiàng)目需要的技術(shù)、服務(wù)、安全、技術(shù)規(guī)格、物理特性；采購對(duì)象的數(shù)量、交付或?qū)嵤┑臅r(shí)間和地點(diǎn)；服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、期限、效率；驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)；以及其他技術(shù)、服務(wù)要求。雖然法條對(duì)采購文件內(nèi)容組成要求中，將商務(wù)條件、采購需求、資格條件、報(bào)價(jià)要求、評(píng)標(biāo)方法以及合同文本作為并列關(guān)系，采購需求被當(dāng)作一方當(dāng)事人的利益約束，但政府采購需求代表著國家利益和公共利益，跟普通當(dāng)事人有著本質(zhì)的區(qū)別，同時(shí)采購需求與其他并列條件有著千絲萬縷的內(nèi)在關(guān)系。在具體實(shí)踐中，采購需求被賦予了更廣泛的內(nèi)容和信息。
具體來講，采購需求應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求。簡(jiǎn)而言之，采購需求應(yīng)當(dāng)把國家利益和公共利益放在首位，不得違反政府采購政策，不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇、不得有傾向性和排斥性。設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與采購項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要相適應(yīng)或者與合同履行相關(guān)。實(shí)質(zhì)性要求和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須符合法律法規(guī)規(guī)定或符合行業(yè)主管部門管理的相關(guān)規(guī)定。
此外，政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠實(shí)信用原則，采購需求體現(xiàn)的正是這些基本原則。為了保證采購公平公正的順利進(jìn)行以及達(dá)到物有所值的目標(biāo)，采購需求必須完整、明確。因?yàn)檎少彺_認(rèn)成交候選人的原則是：供應(yīng)商符合全部實(shí)質(zhì)性要求且提供的產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購需求且報(bào)價(jià)最低或綜合評(píng)分最高。采購需求最逼真地呈現(xiàn)出公開、公平、公正原則和充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)深度。為此，政府采購制度體系對(duì)采購需求提出了完整、嚴(yán)密、系統(tǒng)的制度約束，具體如下：
采購人或代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)采購需求編制采購文件及合同。采購文件及合同應(yīng)當(dāng)完整反映采購需求的有關(guān)內(nèi)容。
政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求社會(huì)公眾的意見。除因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求外，采購需求應(yīng)當(dāng)完整、明確。必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專家的意見。
采購文件設(shè)定的評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)與采購需求對(duì)應(yīng)，采購需求相關(guān)指標(biāo)有區(qū)間規(guī)定的，評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)量化到相應(yīng)區(qū)間。
采購需求、項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和程序應(yīng)當(dāng)作為采購合同的附件。采購需求、項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和程序應(yīng)當(dāng)作為采購合同的附件。
對(duì)于不允許偏離的實(shí)質(zhì)性要求和條件，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中規(guī)定，并以醒目的方式標(biāo)明。
采購人、采購代理機(jī)構(gòu)一般不得要求投標(biāo)人提供樣品，僅憑書面方式不能準(zhǔn)確描述采購需求或者需要對(duì)樣品進(jìn)行主觀判斷以確認(rèn)是否滿足采購需求等，特殊情況除外。
采購人可以在評(píng)標(biāo)前說明項(xiàng)目背景和采購需求，說明內(nèi)容不得含有歧視性、傾向性意見，不得超出招標(biāo)文件所述范圍。說明應(yīng)當(dāng)提交書面材料，并隨采購文件一并存檔。
綜上，圍繞采購需求的實(shí)現(xiàn)以及轉(zhuǎn)化過程，采購需求不僅是落實(shí)政府機(jī)構(gòu)履職完成職能目標(biāo)所必備的物質(zhì)條件，更是承載人民的需求和希望，踐行初心使命的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。精打細(xì)算，把有限的資金用在刀刃上，用到人民群眾最需要的地方，花好納稅人每一分錢，每一筆投入都應(yīng)產(chǎn)生最大產(chǎn)出，“物有所值”是采購需求的立足之本。近期，財(cái)政部率先發(fā)布了快遞包裝、商品包裝兩個(gè)政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)，并向社會(huì)公開征求意見。采購需求的合理、合法、合規(guī)首當(dāng)其沖成為績(jī)效型政府采購制度解決的核心問題。
下面，追本溯源，我們談?wù)劜少徯枨蟮男纬伞?/p>
采購需求的形成及建議
部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購三大管理手段被稱為財(cái)政支出管理的“三駕馬車”，三者之間互為條件、相輔相成、不可分割。作為財(cái)政支出管理的“三駕馬車”之一，部門預(yù)算是從源頭上規(guī)劃資金使用方向、更好滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的重要工具。其中支出預(yù)算是保證本部門履行基本職能所需要的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，包括基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算。中央各部門預(yù)算按年度采取自下而上的編制方式，支出預(yù)算編制采用零基預(yù)算法，其中基本支出預(yù)算實(shí)行定員定額管理。編制程序?qū)嵭小岸隙隆钡幕玖鞒?。每年九月底，中央各部門按統(tǒng)一的部門預(yù)算編報(bào)格式報(bào)送財(cái)政部（一上）。十一月底以前，財(cái)政部對(duì)各中央部門上報(bào)的預(yù)算建議數(shù)審核、平衡后，匯總成中央本級(jí)預(yù)算初步方案報(bào)國務(wù)院，再經(jīng)國務(wù)院審定支出預(yù)算（草案）批準(zhǔn)預(yù)算分配方案后向各中央部門下達(dá)預(yù)算控制限額（一下）。十二月上中旬，各部門根據(jù)財(cái)政部下達(dá)的預(yù)算控制限額，編制部門正式預(yù)算草案上報(bào)財(cái)政部（二上）。財(cái)政部在對(duì)各中央部門上報(bào)的預(yù)算草案審核后，匯總成中央本級(jí)預(yù)算草案和部門預(yù)算草案，報(bào)經(jīng)國務(wù)院審批后，提交全國人民代表大會(huì)審議，并在人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算草案后（來年三月上中旬）一個(gè)月內(nèi)向中央部門批復(fù)預(yù)算，各部門應(yīng)在財(cái)政部批復(fù)本部門預(yù)算之日起15日內(nèi)，批復(fù)所屬各單位的預(yù)算，并負(fù)責(zé)具體執(zhí)行（二下）。 國家預(yù)算的法定性、時(shí)效性、預(yù)算編制方法（基數(shù)法加因素法）以及執(zhí)行過程中預(yù)算調(diào)整的法定程序決定了采購需求的“前世今生”。
部門預(yù)算與采購需求內(nèi)在的邏輯關(guān)系是：預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)建立和完善內(nèi)部采購需求管理制度，明確管理責(zé)任，做好內(nèi)部控制和政策傳導(dǎo)。在采購代理機(jī)構(gòu)和專家的專業(yè)協(xié)助下，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行環(huán)境、市場(chǎng)供應(yīng)能力、機(jī)構(gòu)能力和人員素質(zhì)等的分析論證，綜合考慮國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，科學(xué)合理確定采購需求，并據(jù)此作出相對(duì)最優(yōu)的采購安排。專項(xiàng)支出預(yù)算的編制應(yīng)緊密結(jié)合單位當(dāng)年主要職責(zé)任務(wù)、工作目標(biāo)及事業(yè)發(fā)展設(shè)想，并充分考慮財(cái)政的承受能力，本著實(shí)事求是、從嚴(yán)從緊、區(qū)別輕重緩急、急事優(yōu)先的原則按序安排支出事項(xiàng)。也就是說，采購需求的形成是預(yù)算單位業(yè)務(wù)職能部門圍繞本單位當(dāng)年主要職責(zé)任務(wù)、工作目標(biāo)及事業(yè)發(fā)展，通過單方面市場(chǎng)技術(shù)或者服務(wù)水平、供應(yīng)、價(jià)格等情況的市場(chǎng)調(diào)查，并進(jìn)行價(jià)格測(cè)算，再通過投資中介機(jī)構(gòu)和專家的專業(yè)協(xié)助，進(jìn)行項(xiàng)目前期立項(xiàng)申請(qǐng)、可研論證等工作，形成采購需求和部門預(yù)算申請(qǐng)，然后由計(jì)財(cái)部門進(jìn)行項(xiàng)目統(tǒng)籌、排序建議、核定以及根據(jù)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后批復(fù)執(zhí)行。
采購需求自下而上編制、上報(bào)，又經(jīng)自上而下的審核、修正直到批準(zhǔn)執(zhí)行。采購需求形成過程因管理部門分級(jí)多、跨度大、環(huán)節(jié)繁瑣、專業(yè)性強(qiáng)、零散且信息量巨大，導(dǎo)致業(yè)務(wù)需求和預(yù)算分離、脫節(jié)，相互之間不但缺乏溝通了解，更缺乏制約和監(jiān)管。甚至許多經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)下來，業(yè)務(wù)需求還是個(gè)雛形和框架，采購需求的科學(xué)性、合理性受到挑戰(zhàn)，缺乏針對(duì)性和嚴(yán)肅性，更缺乏整體規(guī)劃布局。而且因編報(bào)周期短、預(yù)算編制比較粗，還存在“切塊打捆”“一刀切”的現(xiàn)象，很難精細(xì)化到具體項(xiàng)目，在具體執(zhí)行上存在很大的不確定性。以上不利因素使得部門預(yù)算不僅很難和國庫集中支付、政府采購等管理制度相銜接，造成預(yù)算管理、績(jī)效監(jiān)管困難。同時(shí)不受制度約束及監(jiān)管，單方面、小范圍的調(diào)研接觸供應(yīng)商，形成的采購需求及價(jià)格測(cè)算，極易導(dǎo)致技術(shù)指標(biāo)方面的排他性、預(yù)算的失真，不利于形成潛在供應(yīng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)，既難融入市場(chǎng)，更受制于市場(chǎng)。而且容易滋生以權(quán)謀私、貪污腐敗等違法犯罪行為。以至于從政府采購源頭就埋下不公的禍根，從而影響到政府采購制度的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和效益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，科學(xué)合理確定采購需求任重道遠(yuǎn)。如何建章立制將采購需求管理與項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算批復(fù)、采購過程、資金支付和績(jī)效管理有機(jī)結(jié)合，建立政府采購需求管理制度體系，確保采購活動(dòng)有效實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，提高財(cái)政資金使用效益。筆者有以下建議：
一是采購需求宜分門別類，對(duì)保證本部門履行基本職能所需要的基本支出預(yù)算，包括通用和標(biāo)準(zhǔn)的貨物、工程、服務(wù)都由國家統(tǒng)一制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)，并全部納入集中采購，形成采購規(guī)模主導(dǎo)和調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
二是對(duì)于專項(xiàng)支出預(yù)算，部門預(yù)算（采購需求）應(yīng)當(dāng)自上而下地分解符合國家發(fā)展綱要，引導(dǎo)并壓實(shí)對(duì)口職能單位的主要職責(zé)任務(wù)、工作目標(biāo)及事業(yè)發(fā)展設(shè)想，并形成采購需求及投資規(guī)劃，統(tǒng)一歸口到國家職能主管部門統(tǒng)籌管理。比如目前中央辦公用房的管理，就全部交由國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理統(tǒng)一管理。統(tǒng)一歸口管理便于實(shí)現(xiàn)物有所值的采購目標(biāo)。
三是針對(duì)專項(xiàng)支出預(yù)算，部門預(yù)算為保持財(cái)政預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，采購需求應(yīng)從事中監(jiān)管轉(zhuǎn)變到事前和事后監(jiān)管，這更有利于實(shí)現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向的目標(biāo)和績(jī)效管理。部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)在提交全國人民代表大會(huì)審議前，完成采購需求征求意見，由點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的價(jià)格測(cè)算改變?yōu)辄c(diǎn)對(duì)面的市場(chǎng)調(diào)研，讓行業(yè)協(xié)會(huì)參與進(jìn)來，形成完整明確的采購需求和量化的客觀指標(biāo)。采購過程和執(zhí)行過程中的采購需求調(diào)整應(yīng)按法定程序進(jìn)行。（作者單位：新華社辦公廳政府采購處)
小編有話說
提到中國的節(jié)日，大家脫口而出的不免是中秋節(jié)、春節(jié)、元宵節(jié)……但事實(shí)是，12月4日，我國將迎來第6個(gè)國家憲法日和第18個(gè)法制宣傳日。
普法學(xué)法，與法同行。作為從事政府采購事業(yè)的每一位政采人，理應(yīng)將學(xué)習(xí)政府采購相關(guān)法律法規(guī)當(dāng)作自己的職責(zé)之一。然而在實(shí)踐中，許多從業(yè)者對(duì)法律法規(guī)學(xué)習(xí)不到位，甚至在基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)上就存在一定誤差。就在近日，聽到一位職場(chǎng)“小白”說道：“《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購法》）是民事法?！痹谶@里，小編要告訴大家，《政府采購法》是行政法。
在這個(gè)即將到來的重要紀(jì)念日，學(xué)習(xí)和正確應(yīng)用政府采購相關(guān)法律法規(guī)，你做到了嗎？
（來源：中國政府采購報(bào)）
