■ 周金富 鄧警祥
近幾年來(lái)，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式在政府采購(gòu)工程、貨物和服務(wù)領(lǐng)域，特別是政府和社會(huì)資本合作（以下簡(jiǎn)稱“PPP”）項(xiàng)目中得到了廣泛應(yīng)用，取得了良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。隨著政府購(gòu)買服務(wù)等創(chuàng)新工作的推進(jìn)，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式可能會(huì)在PPP項(xiàng)目采購(gòu)領(lǐng)域得到更為普遍的運(yùn)用。因此，借助PPP項(xiàng)目的應(yīng)用來(lái)研究及解讀競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式具有積極意義。
競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式出臺(tái)的背景
準(zhǔn)確理解競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的產(chǎn)生過(guò)程。黨的十八屆四中全會(huì)提出了推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)、推廣PPP模式等重要改革任務(wù)。針對(duì)貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)活動(dòng)中的采購(gòu)需求、采購(gòu)方式、合同管理、履約驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面在實(shí)踐中所遇到的新情況，發(fā)現(xiàn)的新問題，特別是PPP項(xiàng)目的公共性和公益性，財(cái)政部遵循立法先行和依法采購(gòu)原則，依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第二十六條規(guī)定，借助歐盟國(guó)家廣泛運(yùn)用的競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話采購(gòu)方式，于2014年12月31日印發(fā)了《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“214號(hào)文”)，依法創(chuàng)設(shè)了競(jìng)爭(zhēng)性磋商這一全新的采購(gòu)方式。同時(shí)，財(cái)政部根據(jù)各地在競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)中碰到的新情況、新問題，特別是參與競(jìng)爭(zhēng)性磋商的供應(yīng)商數(shù)不足3家的問題，于2015年6月30日印發(fā)了《關(guān)于政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》（財(cái)庫(kù)〔2015〕124號(hào)）并明確，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式采購(gòu)的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目（含PPP項(xiàng)目），在采購(gòu)過(guò)程中符合要求的供應(yīng)商（社會(huì)資本）只有2家的，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)可以繼續(xù)進(jìn)行。采購(gòu)過(guò)程中符合要求的供應(yīng)商（社會(huì)資本）只有1家的，采購(gòu)人（項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)）或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)終止競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)，發(fā)布項(xiàng)目終止公告并說(shuō)明原因，重新開展采購(gòu)活動(dòng)。這對(duì)完善競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式起到了很好的導(dǎo)向作用。
為適應(yīng)政府購(gòu)買服務(wù)、PPP模式需求特點(diǎn)，推廣應(yīng)用競(jìng)爭(zhēng)性磋商等非招標(biāo)采購(gòu)方式，2015年財(cái)政部政府采購(gòu)工作要點(diǎn)要求開展政府購(gòu)買服務(wù)結(jié)果評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。為了更好地推廣PPP模式，規(guī)范PPP項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)，財(cái)政部借鑒了國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，特別是聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目示范法》及其立法指南中的有效做法，并與 《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“113號(hào)文”)第四章“項(xiàng)目采購(gòu)”中的有關(guān)內(nèi)容作了銜接，2014年12月31日財(cái)政部印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“215號(hào)文”)，其中的第四條規(guī)定，“PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)”，再一次鞏固了競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式在PPP項(xiàng)目采購(gòu)中的法律地位。
PPP政府采購(gòu)管理辦法的創(chuàng)新之處。競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式在PPP項(xiàng)目采購(gòu)中涉及的制度主要有214號(hào)文、215號(hào)文、113號(hào)文等。215號(hào)文在PPP項(xiàng)目采購(gòu)中具有重要地位，創(chuàng)新舉措很多，筆者認(rèn)為，可以概括為六個(gè)方面：一是競(jìng)爭(zhēng)性磋商這一新的采購(gòu)方式，引入了兩階段采購(gòu)模式，能夠確保PPP項(xiàng)目采購(gòu)高效，實(shí)現(xiàn)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)。二是增加了資格預(yù)審、現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑、采購(gòu)結(jié)果及合同文本公示等規(guī)范性要求，保證PPP項(xiàng)目采購(gòu)的成功率和減少質(zhì)疑投訴及其他爭(zhēng)議。三是設(shè)置采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判條款，授權(quán)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以自行選定評(píng)審專家等程序，保證了項(xiàng)目采購(gòu)的質(zhì)量和效果。四是體現(xiàn)了政府采購(gòu)維護(hù)國(guó)家安全的政策功能，強(qiáng)調(diào)在資格預(yù)審公告、采購(gòu)公告、采購(gòu)文件、項(xiàng)目合同中列明采購(gòu)本國(guó)貨物和服務(wù)、技術(shù)引進(jìn)和轉(zhuǎn)讓等政策要求。五是優(yōu)化了政府采購(gòu)的監(jiān)管方式。結(jié)合PPP項(xiàng)目采購(gòu)金額大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長(zhǎng)、過(guò)程復(fù)雜等特點(diǎn)，創(chuàng)新了監(jiān)管方式，對(duì)項(xiàng)目履約實(shí)行強(qiáng)制信用擔(dān)保，用市場(chǎng)化方式引入第三方監(jiān)管，項(xiàng)目采購(gòu)?fù)瓿珊蠊_項(xiàng)目采購(gòu)合同，引入社會(huì)監(jiān)督，彌補(bǔ)了行政監(jiān)督手段的不足。六是政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)得到明確。針對(duì)PPP項(xiàng)目復(fù)雜程度高和采購(gòu)人專業(yè)性、經(jīng)驗(yàn)不足的實(shí)際，規(guī)定可以由政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)代理業(yè)務(wù)，財(cái)政部還專門印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)管理暫行辦法》（財(cái)金〔2017〕8號(hào)）的配套文件。
競(jìng)爭(zhēng)性磋商與競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式的聯(lián)系與區(qū)別。競(jìng)爭(zhēng)性磋商與競(jìng)爭(zhēng)性談判可以從立法層次、采購(gòu)方式審批、最后報(bào)價(jià)等多方面、多角度去區(qū)分。競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式核心是“先明確采購(gòu)需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的兩階段采購(gòu)模式，自始至終倡導(dǎo)“物有所值”。
競(jìng)爭(zhēng)性磋商和競(jìng)爭(zhēng)性談判兩種采購(gòu)方式在流程設(shè)計(jì)和具體規(guī)則上既有聯(lián)系又有區(qū)別：在“明確采購(gòu)需求”階段，二者關(guān)于采購(gòu)程序、供應(yīng)商采購(gòu)方式、磋商或談判公告要求、響應(yīng)文件要求、磋商或談判小組組成等方面的規(guī)定基本一致。由于PPP項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)行、移交階段，對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商的實(shí)踐能力要求很高，價(jià)格因素不能作為決定因素。同時(shí)，每一個(gè)PPP項(xiàng)目都有其自身的特殊性，不同的PPP項(xiàng)目在投融資模式、收益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、考核指標(biāo)（績(jī)效評(píng)價(jià)）、政府付費(fèi)（或者使者討費(fèi)）等方面，都或多或少存有差別。PPP項(xiàng)目更側(cè)重提供公共服務(wù)所產(chǎn)生的社會(huì)效益、項(xiàng)目能否順暢運(yùn)行、能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，需要的是有專業(yè)技術(shù)、融資能力、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理能力的供應(yīng)商，這是競(jìng)爭(zhēng)性談判方式難以保證的。在“競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”階段，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采用了公開招標(biāo)相似的“綜合評(píng)分法”，區(qū)別于《政府采購(gòu)法》第三十八條規(guī)定的“符合采購(gòu)需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商”的競(jìng)爭(zhēng)性談判方式。
競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的適應(yīng)性
214號(hào)文第二條規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式適用貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)。這一適用范圍是從有形產(chǎn)品到無(wú)形產(chǎn)品，從專利、專有技術(shù)到科技研究、科技成果等，從而有效填補(bǔ)了《政府采購(gòu)法》的空白。
原則性與靈活性的優(yōu)化。PPP項(xiàng)目采購(gòu)主要是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)領(lǐng)域采購(gòu)，PPP項(xiàng)目一般投資較大、建設(shè)內(nèi)容（需求）復(fù)雜、技術(shù)要求高、運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)、采購(gòu)對(duì)象復(fù)雜，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)大多由于第一次做PPP項(xiàng)目，很難在短時(shí)間內(nèi)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)、預(yù)算，甚至有的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)需求、運(yùn)行要求等也不是很清楚。而社會(huì)資本方由于做過(guò)類似項(xiàng)目或者從事專業(yè)領(lǐng)域的研究，就更有優(yōu)勢(shì)，經(jīng)驗(yàn)也更足。建立競(jìng)爭(zhēng)性磋商小組并和供應(yīng)商有針對(duì)性地磋商，這有利于采購(gòu)雙方更好地理解項(xiàng)目需求。競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式除了評(píng)審階段的磋商外，還有采購(gòu)人確認(rèn)階段的磋商以及合同細(xì)節(jié)談判的過(guò)程，進(jìn)一步優(yōu)化了PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)在政策層面和具體項(xiàng)目層面掌握的原則性和靈活性，這是其他采購(gòu)方式不具有的，說(shuō)明在政府購(gòu)買服務(wù)或PPP項(xiàng)目的采購(gòu)上，競(jìng)爭(zhēng)性磋商適應(yīng)性更強(qiáng)。
有利于改善營(yíng)商環(huán)境。良好的營(yíng)商環(huán)境最基本的要求是公開、公平、公正、有序。214號(hào)文第二十三條明確規(guī)定了綜合評(píng)分法。競(jìng)爭(zhēng)性磋商一定程度上防止了低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)，在“競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”階段，由磋商小組采用綜合評(píng)分法對(duì)最后報(bào)價(jià)供應(yīng)商的響應(yīng)文件和最后報(bào)價(jià)進(jìn)行綜合評(píng)分，綜合評(píng)分最高的為成交供應(yīng)商，價(jià)格分值不再是競(jìng)爭(zhēng)的主導(dǎo)因素。在磋商的過(guò)程中，更多考慮供應(yīng)商的資質(zhì)、信用、投融資能力、運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)等綜合能力，從而最大限度滿足采購(gòu)需求，供應(yīng)商低成本、低績(jī)效成交的可能性大大降低，可以更全面、準(zhǔn)確考察供應(yīng)商的綜合實(shí)力、專有能力、經(jīng)營(yíng)水平等企業(yè)信譽(yù)，選擇的供應(yīng)商更適合項(xiàng)目，利于項(xiàng)目可持續(xù)實(shí)施，促成經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最佳組合。
有利于達(dá)成合作共贏。113號(hào)文第十七條規(guī)定：評(píng)審小組對(duì)響應(yīng)文件進(jìn)行兩階段評(píng)審。第一階段：確定最終采購(gòu)需求方案；第二階段：綜合評(píng)分。兩階段磋商的核心內(nèi)容是“先確定采購(gòu)需求，后采取競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”，該機(jī)制把握了項(xiàng)目個(gè)性化特點(diǎn)和重要環(huán)節(jié)，磋商小組與供應(yīng)商雙方可以就項(xiàng)目采購(gòu)中存在的分歧展開磋商，有利于實(shí)現(xiàn)政府方對(duì)項(xiàng)目采購(gòu)的終極目標(biāo)，充分體現(xiàn)公平、公正、合理原則，有利于雙方合同的履行，更能體現(xiàn)《政府采購(gòu)法》的立法精神。
縮短采購(gòu)時(shí)間，提高采購(gòu)效率。由于PPP項(xiàng)目投資大、技術(shù)復(fù)雜，涉及規(guī)劃、設(shè)計(jì)、環(huán)評(píng)、水保、用地政策處理等問題，前期決策、論證和審批過(guò)程較長(zhǎng)。214號(hào)文第十條規(guī)定“從磋商文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止不得少于10日”。相比《政府采購(gòu)法》第三十五條規(guī)定的“貨物和服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行招標(biāo)方式采購(gòu)的，自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不得少于二十日”的時(shí)間要求縮短了一半。
有效緩解供應(yīng)商不足的難題。214號(hào)文第六條、第七條規(guī)定，供應(yīng)商的選擇方式有三種：一是從省級(jí)（含省級(jí)）以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫(kù)中隨機(jī)抽??；二是采購(gòu)人和評(píng)審專家書面推薦；三是采用公告方式邀請(qǐng)。采用公告方式邀請(qǐng)供應(yīng)商的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體發(fā)布競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告。這種廣泛征集供應(yīng)商的方式，為采購(gòu)人自行選擇供應(yīng)商提供了法律依據(jù)。如采購(gòu)人想從全國(guó)范圍內(nèi)征集供應(yīng)商，可采用公告征集的方法，如果想邀請(qǐng)有實(shí)力的供應(yīng)商，可采用推薦的方式征集供應(yīng)商。214號(hào)文第二十一條還指出，“符合本辦法第三條第四項(xiàng)情形的，提交最后報(bào)價(jià)的供應(yīng)商可以為2家”，124號(hào)文同時(shí)指出，在采購(gòu)過(guò)程中符合要求的供應(yīng)商只有2家的，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)可以繼續(xù)進(jìn)行，這樣規(guī)定，能最大限度地解決特殊項(xiàng)目供應(yīng)商不足的難題。（作者單位：周金富，浙江省江山市財(cái)政局；鄧警祥，浙江省江山市公共資源交易監(jiān)管辦公室）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
