■ 周金富 鄧警祥
競爭性磋商采購方式的操作
PPP模式是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全生命周期的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征；通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。PPP模式要處理好政府與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”“合作者”，是發(fā)揮投資人在整合設(shè)計、建設(shè)、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢的特殊采購活動?！墩少彿ā返诙l第七款明確，本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象，這是政府采購服務(wù)的兜底式條款。從法律定義上看，PPP項目屬于服務(wù)類項目的政府采購范疇。世界主要國際組織和國家在選擇PPP合作供應(yīng)商時都遵循政府采購規(guī)則，并把服務(wù)和工程特許經(jīng)營權(quán)的授予也視為政府采購公共服務(wù)的范疇，將其納入政府采購監(jiān)管范圍。因此，將PPP項目選擇合作伙伴的過程納入政府采購管理，促進了我國政府采購制度與國際規(guī)則的接軌。
準確界定適用范圍。PPP項目與政府購買服務(wù)項目既有聯(lián)系又有區(qū)別，政府購買服務(wù)必須先預(yù)算后采購，而PPP項目則要求納入中長期財政預(yù)算管理。因此，采用競爭性磋商采購方式的，必須符合《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）（以下簡稱“214號文”)第三條規(guī)定的條件。
嚴格執(zhí)行審批程序。競爭性磋商采購方式是政府采購的一種方式，并且屬于非公開招標方式，必須嚴格執(zhí)行《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)配套政策的規(guī)定。214號文第四條規(guī)定，達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務(wù)采購項目，擬采用競爭性磋商采購方式的，采購人應(yīng)當在采購活動開始前，報經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，依法向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。有些省份目前采用競爭性磋商采購方式的主要有兩種：一是對符合競爭性磋商條件的PPP項目，政府直接批準競爭性磋商采購方式；二是經(jīng)過二次公開招標或者邀請招標失敗，政府批準改變采購方式為競爭性磋商。
規(guī)范采購文件編制及論證。PPP項目主要文件有“兩報告一方案”、采購公告、采購文件（包括采購預(yù)公告、資格預(yù)審文件、競爭性磋商文件、補充文件）、合同文本等，這些文件都需要專業(yè)人員或者中介（咨詢）機構(gòu)編制，論證方式有三種：一是由采購人聘請采購專家論證；二是由采購人聘請第三方中介咨詢機構(gòu)論證；三是由行政監(jiān)督部門論證。
適時開展市場測試。根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）、《關(guān)于推進和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》（財庫〔2014〕37號）等相關(guān)規(guī)定，對經(jīng)濟、社會和環(huán)境影響重大的、社會公眾普遍關(guān)注的公益性建設(shè)項目，以及社會資本方參與度不高的項目，有必要在實施方案批復(fù)之后，在省一級的政府網(wǎng)站上公開發(fā)布征集社會資本方的公告，邀請有意向的社會資本方對項目方案進行測試，通過市場測試和政府的推介會，使項目更好地適應(yīng)市場需求，更好地編制項目實施方案，從而提高PPP項目落地成功率。
依法進行資格預(yù)審?！墩蜕鐣Y本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）（以下簡稱“215號文”)第五條規(guī)定，PPP項目采購應(yīng)當實行資格預(yù)審。項目實施機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)項目需要準備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預(yù)審的評審報告提交財政部門（PPP中心）備案。資格預(yù)審公告應(yīng)在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。PPP項目資格預(yù)審文件的發(fā)售期不得少于5日。另外，《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）（以下簡稱“113號文”)第十四條明確，提交資格預(yù)審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。
發(fā)布采購公告。依據(jù)214號文第十條，從磋商文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止不得少于10日，磋商文件的發(fā)售期限自開始之日起不得少于5個工作日，這些時限規(guī)定都必須嚴格遵守。
重視答疑澄清。按照214號文第十條的規(guī)定，提交首次響應(yīng)文件截止之日前，采購人、采購代理機構(gòu)或者磋商小組可以對已發(fā)出的磋商文件進行必要的澄清或者修改，澄清或者修改的內(nèi)容作為磋商文件的組成部分。澄清或者修改的內(nèi)容可能影響響應(yīng)文件編制的，采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當在提交首次響應(yīng)文件截止時間至少5日前，以書面形式通知所有獲取磋商文件的供應(yīng)商；不足5日的，采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當順延提交首次響應(yīng)文件截止時間。需要注意的是，在采購前不建議公開整體實施方案，可公布部分內(nèi)容，招商階段目的為測試社會資本的響應(yīng)程度，便于在采購過程中，實現(xiàn)擇優(yōu)選擇最佳的社會資本方。
組建磋商小組。214號文第十四條、215號文第七條、113號文第十六條都規(guī)定，應(yīng)組建磋商小組，由磋商小組對響應(yīng)文件進行兩階段評審。第一階段：確定最終采購需求方案。磋商小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質(zhì)性修訂采購文件的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審專家對社會資本提交的最終響應(yīng)文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構(gòu)提交候選社會資本的排序名單。
簽署備忘錄。未書面授權(quán)磋商小組直接確定成交供應(yīng)商的，依照113號文第二十條、第二十一條和215號文第十六條規(guī)定進行確認談判，確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。確認談判完成后，項目實施機構(gòu)應(yīng)與中選者簽署確認談判備忘錄，并將采購結(jié)果和采購文件、響應(yīng)文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應(yīng)將中選社會資本響應(yīng)文件中的重要承諾和技術(shù)文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。確認談判備忘錄具有階段性框架協(xié)議的法律效力，政府和社會資本就采購談判中的重要條款以備忘錄的形式確認下來，作為中標公告發(fā)布后雙方簽訂PPP項目合同的重要依據(jù)之一。
規(guī)范合同談判。PPP合同應(yīng)當雙方充分協(xié)商，主要是對合同文本中不明確的事項、需要補充完善的事項進行談判。談判過程中，采購人和預(yù)中標供應(yīng)商雙方均可提出問題，包括采購階段未考慮到的問題以及國家最新出臺政策落實問題等。但采購文件、采購合同文本、供應(yīng)商已經(jīng)承諾的條件以及其他核心條款不得改變。合同談判小組由項目實施機構(gòu)和有關(guān)行政部門專業(yè)人員組成，也可以由采購專家組成。
及時簽署合同。在合同簽署方面，應(yīng)主要把握三點：一是合同文本報批。PPP項目合同在項目采購公示結(jié)束后、正式簽署前，應(yīng)經(jīng)行業(yè)主管部門、財政部門、法制部門等相關(guān)職能部門審核后，報本級人民政府批準。二是簽訂時間。采購人與成交供應(yīng)商應(yīng)當在成交通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，由項目實施機構(gòu)與成交供應(yīng)商簽訂政府采購合同（合作協(xié)議）。聯(lián)合體投標的，聯(lián)合體各方均應(yīng)參與合作協(xié)議的簽署。項目公司成立后，項目公司要與項目實施機構(gòu)簽署項目合同，或簽署承繼項目合作協(xié)議的補充合同。三是公示合同文本。項目實施機構(gòu)應(yīng)在項目合同簽訂之日起2個工作日內(nèi)，將項目合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告，但合同中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。
綜上所述，一個完整的PPP項目，有其規(guī)范的采購程序。競爭性磋商方式在PPP項目采購中得到廣泛應(yīng)用，是因為其不僅符合政府采購法要求，也是發(fā)揮競爭性磋商采購方式特點的積極表現(xiàn)，只要依法有序規(guī)范操作，相信競爭性磋商方式將在政府采購項目，尤其是PPP項目采購中發(fā)揮應(yīng)有的作用。（作者單位：周金富，浙江省江山市財政局；鄧警祥，浙江省江山市公共資源交易監(jiān)管辦公室）
（來源：中國政府采購報）
