【專家解讀】
采購需求不能刻意“拔高”
——解讀第三批政府采購行政裁決指導(dǎo)性案例第23號
■ 記者 楊文君
提高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格要求，這本來是值得肯定的行為，但在第三批政府采購行政裁決指導(dǎo)性案例第23號（以下簡稱“第23號案例”）中，事情卻弄巧成拙。項(xiàng)目采購的X光機(jī)，一部分用于機(jī)場，另一部分用于港口、公路口岸等。如果X光機(jī)用于民用機(jī)場，則應(yīng)當(dāng)依法取得“民用航空安全檢查設(shè)備使用許可”，顯然，本案例中的X光機(jī)并不是專門用于民用機(jī)場，但采購需求卻將該許可列為了“▲”條款，對供應(yīng)商形成了歧視或差別待遇。
對此，中國政法大學(xué)教授、中國政法大學(xué)比較法學(xué)研究院政府采購法研究中心主任謝立斌表示，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)在采購文件中不能將與實(shí)際采購需求沒有直接關(guān)聯(lián)的其他相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)作為資格條件或評審因素，以免對供應(yīng)商構(gòu)成不公平待遇。
“采購需求不僅要完整、明確，更要提得精準(zhǔn)。既不能‘降標(biāo)’，更不能無故‘拔高’，要和項(xiàng)目特點(diǎn)相適應(yīng)，不偏不倚，恰如其分?！辈稍L中，專家給出了一致的答案。
標(biāo)準(zhǔn)要提得科學(xué)恰當(dāng)
實(shí)踐中，采購需求經(jīng)常涉及國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號）第十一條第（二）項(xiàng)明確規(guī)定，采購需求應(yīng)當(dāng)包括，采購標(biāo)的需執(zhí)行的國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)或者其他標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范。
在第23號案例的編審會議中，北京市第一中級人民法院行政庭庭長薛峰就提到，國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有明確的概念，應(yīng)加以明確。
廣西財(cái)政廳政府采購監(jiān)督管理處處長黃鋼平向記者介紹道，國家標(biāo)準(zhǔn)是指對全國經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展有重大意義，需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一技術(shù)要求所制定的標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)在全國范圍內(nèi)適用，其他各級標(biāo)準(zhǔn)不得與之相抵觸，國家標(biāo)準(zhǔn)是四級標(biāo)準(zhǔn)體系中的主體。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是指對沒有國家標(biāo)準(zhǔn)而又需要在全國某個(gè)行業(yè)范圍內(nèi)統(tǒng)一技術(shù)要求所制定的標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是對國家標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充，是專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定不得與國家標(biāo)準(zhǔn)抵觸，國家標(biāo)準(zhǔn)公布實(shí)施后，相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)即行廢止。比如采購電梯，就要遵循國家標(biāo)準(zhǔn)——《電梯技術(shù)條件》。
“無論是國家標(biāo)準(zhǔn)，還是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其都屬于對采購標(biāo)的提出的強(qiáng)制性法定要求，這類型需求要堅(jiān)持兩個(gè)原則，即合法性原則與必要性原則。這也是第23號案例的重點(diǎn)?！北本┦胸?cái)政局副處長謝垚說。
謝垚進(jìn)一步指出，所謂合法性原則，指的是這種強(qiáng)制性法定要求必須要有上位法依據(jù)。即有法律法規(guī)明確規(guī)定，相關(guān)采購標(biāo)的必須經(jīng)過強(qiáng)制性的、不可或缺的技術(shù)或者安全審查，未經(jīng)審查或者未通過審查，均存在重大隱患，不得進(jìn)行市場交易。本案中，用于民航安檢的X光機(jī)應(yīng)當(dāng)依法取得“民用航空安全檢查設(shè)備使用許可”，但其他用途的X光機(jī)沒有必須取得使用許可的強(qiáng)制性規(guī)定，招標(biāo)文件混同了這兩種場景，在合法性方面產(chǎn)生了問題。所謂必要性原則，指的是這種法定要求與采購標(biāo)的、采購項(xiàng)目密切相關(guān)，沒有相關(guān)性的法定要求不能作為采購需求。同樣是這個(gè)案例，對于用于港口、公路口岸的X光機(jī)來說，交通運(yùn)輸部《民用航空安全檢查規(guī)則》沒有相關(guān)性，不能作為設(shè)定采購需求的依據(jù)。
時(shí)間要給得充裕合理
在第23號案例中，該項(xiàng)目招標(biāo)文件“第四部分項(xiàng)目需求書”中所列部分“★”條款和“▲”條款技術(shù)指標(biāo)并非國標(biāo)檢測項(xiàng)，招標(biāo)文件將上述指標(biāo)對應(yīng)的檢測報(bào)告作為實(shí)質(zhì)性條款，且自發(fā)布招標(biāo)公告至開標(biāo)僅有20天時(shí)間，財(cái)政部門認(rèn)為，未給予供應(yīng)商準(zhǔn)備檢測報(bào)告的必要時(shí)間，屬于《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第二十條第（八）項(xiàng)規(guī)定的“以其他不合理?xiàng)l件限制或者排斥潛在供應(yīng)商”的情形，違反了《中華人民共和國政府采購法》第二十二條第二款的規(guī)定。
對此，業(yè)界仍有存疑：“20天的時(shí)間不夠，那多少天才充足？”
謝垚表示，這是一個(gè)合理性探討，而非一個(gè)合法性問題。對于檢測報(bào)告準(zhǔn)備多長時(shí)間才合適的問題，采購人要提前做好調(diào)研工作。對于本案例，20天的“等標(biāo)期”用來做標(biāo)書可能都比較緊張，如果再加上準(zhǔn)備檢測報(bào)告的工作，個(gè)人認(rèn)為時(shí)間是否充裕，會產(chǎn)生一定的爭議。時(shí)間合理充裕，才能為供應(yīng)商提供參與政府采購的便利條件，有利于優(yōu)化營商環(huán)境。
此外，謝立斌還告訴記者，像特種設(shè)備的生產(chǎn)、經(jīng)營和使用檢驗(yàn)，國家有關(guān)部門就出臺了檢驗(yàn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，對送檢的時(shí)間也在具體規(guī)定。關(guān)于檢測或檢驗(yàn)的時(shí)間，有要求在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的，也有要求在經(jīng)營和使用環(huán)節(jié)的，這要看具體采購項(xiàng)目的特點(diǎn)。如果是國家強(qiáng)制在生產(chǎn)環(huán)節(jié)就要求進(jìn)行檢測檢驗(yàn)的，生產(chǎn)商在參加政府采購活動時(shí)就應(yīng)該具備檢測報(bào)告。如果國家沒有強(qiáng)制要求，而是采購人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)要求提供檢測報(bào)告的，則要考慮給予充分的檢測時(shí)間。
“時(shí)間就是生命，時(shí)間就是競爭力?！边@句話，對于參與政府采購的供應(yīng)商來講，一點(diǎn)也不為過。然而，有些采購人卻以“時(shí)間”設(shè)置限制性條款，違背了政府采購公平公正的原則。舉個(gè)類似的例子，記者在東部某政府采購中心采訪時(shí)就了解到，某項(xiàng)目在售后服務(wù)方面要求供應(yīng)商在20分鐘內(nèi)到現(xiàn)場，按照當(dāng)?shù)氐慕煌顩r，這是變相地將成交供應(yīng)商限制為距離采購單位較近的公司，屬于以不合理?xiàng)l件對供應(yīng)商構(gòu)成差別或歧視待遇，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)避免。
合理分包助力精準(zhǔn)采購
經(jīng)查，本項(xiàng)目采購的X光機(jī)，事實(shí)上有兩個(gè)用途，一方面是用于民用航空安全檢查，另一方面是用于港口、公路口岸安全檢查等。用于民用機(jī)場的X光機(jī)，要求較高，應(yīng)當(dāng)依法取得“民用航空安全檢查設(shè)備使用許可”。但并非民用航空安全檢查使用的X光機(jī)，則沒有必須取得許可的法定要求。
專家們告訴記者，事實(shí)上，有一個(gè)“兩全之策”，既可以滿足采購人的多重需求，又能讓項(xiàng)目免遭質(zhì)疑投訴，這一“錦囊妙計(jì)”就是合理分包。所以，對該項(xiàng)目進(jìn)行合理分包，民航安檢設(shè)備作為單獨(dú)一包，設(shè)置更加嚴(yán)格的資格條件，較為適當(dāng)。
跳出本項(xiàng)目，黃鋼平認(rèn)為，采購項(xiàng)目是否要分包，實(shí)踐中也應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)來確定，總體原則是便于采購項(xiàng)目更好、更快地實(shí)施。正所謂把專業(yè)的事情交由專業(yè)的公司（或人員）去做，這樣才能確保質(zhì)量和效率，也才能實(shí)現(xiàn)政府采購“物有所值”的目標(biāo)。
黃鋼平進(jìn)一步解釋道，比如，復(fù)合型項(xiàng)目，考慮專業(yè)性問題，會采用分包方式實(shí)施采購。如信息化建設(shè)項(xiàng)目，當(dāng)涉及系統(tǒng)開發(fā)（或軟件開發(fā)）和部分設(shè)備采購時(shí)（如服務(wù)器），建議最好采用分包方式采購。因?yàn)橄到y(tǒng)或軟件開發(fā)商也不生產(chǎn)服務(wù)器，分包采購，中標(biāo)供應(yīng)商會更加專業(yè)，更利于項(xiàng)目實(shí)施，更能保證質(zhì)量。當(dāng)然，有時(shí)也會考慮一家供應(yīng)商難以承接而需要多家供應(yīng)商供貨的，也可采取分包方式采購。比如農(nóng)房保險(xiǎn)項(xiàng)目，因?yàn)槟戏接昙緯r(shí)農(nóng)房容易出現(xiàn)倒塌等現(xiàn)象，一家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)難以在多地快速實(shí)現(xiàn)理賠和安置受災(zāi)群眾，如果按片區(qū)分包采購，由多家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，會更能體現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施的意義。
來源：中國政府采購報(bào)
